IV SAB/Wr 523/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi: I. Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2020r. ; II. stwierdza ,że bezczynność , o której mowa w pkt I wyroku , miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 ( słownie : dziewięćset ) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem I. Y. (dalej: strona, skarżący) nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego dnia 12 maja 2020 r. (data wpływu do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego: 14 maja 2020r.) adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 7 października 2020r., pełnomocnik strony złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wskazując, że pomimo upływu blisko 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, strona nie uzyskała żadnych informacji w sprawie. W dniu 8 października 2020r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu, składając odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 3 grudnia 2020r. (data wpływu: 10.12.2020r.) strona wniosła ponaglenie, które zostało przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców w dniu 7 marca 2021r. Pismem z dnia 29 stycznia 2021r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 12 maja 2020 r. W dniu 7 marca 2021r. organ, dokonując pierwszych czynności w sprawie: - działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) wyznaczył termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na 7 października 2021r., - na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał stronę, w terminie 30 dni, do uzupełnienia dokumentów poprzez przedstawienie przedłużonej umowy najmu. W dniu 15 marca 2021r. strona złożyła umowę najmu. Pismem z dnia 16 marca 2021r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował, że z dokonanych sprawdzeń, w dostępnych dla policji bazach danych, nie wynika, aby pobyt strony na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 13 kwietnia 2021r. organ wydał decyzję nr SOC-PCI.6151.1.751.2020.PJ, udzielając stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 13 kwietnia 2024r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący domagał się: zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie miesiąca, zasądzenia od organu kosztów postępowania, przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000zł. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że w prowadzonym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności, nie poinformował o terminie zakończenia postępowania. Bezczynność organu uniemożliwia normalnie funkcjonowanie skarżącemu. Dodatkowo w ocenie skarżącego, organ nierówno traktuje wnioskodawców W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Pismem z dnia 29 czerwca 2021r. skarżący rozszerzył skargę o zarzut przewlekłości. Zarządzaniem Przewodniczącego Wydziału skarga została rozdzielona i zarejestrowana pod odrębną sygnaturą IV SA/Wr 524/21 jako skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 12 maja 2020 r., organ przez 11 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 7 kwietnia 2021r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. (w tym dniu organ wystąpił do właściwych służb z wnioskiem o udzielenie informacji o cudzoziemcu, poinformował stronę o planowanym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał ją do uzupełnienia brakujących dokumentów). Również ponaglenie strony z dnia 3 grudnia 2020r. zostało przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców z trzymiesięcznym opóźnieniem. Działania organu uaktywniło dopiero wniesienie przez stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazuje, że czynności, których dokonał organ w sprawie skarżącego cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po niemal roku od jego wpłynięcia, a sama ocena wniosku zainicjowana jest wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) – pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku) z uwagi na fakt, że organ wydał decyzję w dniu 13 kwietnia 2021r. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z tego też względu Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie wnioskowanej przez skarżącego wysokości sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).