IV SAB/Wr 529/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 października 2023 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 października 2023 r.; II. stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta Gryfów Śląski wnioskiem z dnia 21 października 2023 r. o udostępnienie za pośrednictwem platformy e-PUAP informacji publicznej w zakresie: 1. Jakie jest najniższe, najwyższe oraz średnie wynagrodzenie na stanowisku inspektora w poszczególnych wydziałach (WF, WT, WO), 2. Jaka jest sumaryczna kwota wypłaconych nagród pracownikom poszczególnych wydziałów w rozbiciu na lata 2021, 2022 oraz 2023 (do dnia złożenia wniosku), 3. Przesłanie wykazu wypłaconych nagród osobom zatrudnionym w Urzędzie Gminy, które pełnią funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. za okres od 1 stycznia 2021 r. do dnia złożenia wniosku. Wykaz winien uwzględniać imię i nazwisko pracownika, wysokość przyznanej nagrody oraz osiągnięcie w pracy zawodowej, które było podstawą przyznania nagrody. Burmistrz Gminy i Miasta Gryfów Śląski pismem z dnia 25 października 2023 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ żądana informacja jest informacją przetworzoną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2023 r. (złożonej 8 listopada 2023 r.) na bezczynność Burmistrza skarżący zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji, - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej, - art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ pomimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej nie wydał decyzji administracyjnej w tym przedmiocie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ pozostaje zatem w bezczynności, przy czym nie ma znaczenia pismo organu z dnia 25 października 2023 r., skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo, tj. formy decyzji administracyjnej. W odpowiedziach na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając że ustawowy termin z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. do wniesienia odpowiedzi na pismo organu z dnia 25 października 2023 r. upływał w dniu 8 listopada 2023 r. (data wpływu skargi) i ewentualnie po tej dacie organ był władny do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw do ustalenia, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia 29 lutego 2024decyzji r. organ poinformował o wydaniu w dniu 28 lutego 2024 r. decyzji umarzającej postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej albo prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że Burmistrz zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.), a żądana informacja stanowi informację publiczną. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy bowiem majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust.1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.), w tym sposobu dysponowania tym majątkiem. W rozpatrywanej sprawie Sąd zobowiązany jest do oceny, czy w dniu wydania wyroku podmiot zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, organ pismem z dnia 25 października 2023 r. na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ żądana informacja jest informacją przetworzoną. Należy zaznaczyć, że w piśmie tym organ nie wyznaczył skarżącemu terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu. Organ bowiem błędnie przyjął, że wnioskodawca po otrzymaniu tego rodzaju wezwania organu zobowiązany jest w ustawowym terminie określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy wykazać szczególną istotność informacji dla interesu publicznego. Wyjaśnienia te organ zamieścił w odpowiedzi na skargę. Jednakże do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego nie ma zastosowania art. 14 u.d.i.p., w tym określony w tym przepisie termin ustawowy. W powiadomieniu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wnioskodawcę wyłącznie poinformować o tym, że nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi i zapytać, czy w takiej sytuacji zaproponowany w powiadomieniu sposób i forma jej udzielenia satysfakcjonują wnioskodawcę (wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2008 r., II SA/Wa 1907/07, LEX nr 506539). Do skuteczności działania podjętego w trybie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest podanie przyczyn braku możliwości udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem, z jednoczesnym wskazaniem sposobu i formy, w jakiej informacja może być udostępniona oraz wskazanie 14-dniowego terminu, w którym wnioskodawca powinien zająć stanowisko co do wskazanego sposobu udzielenia informacji, z pouczeniem o skutkach w postaci umorzenia postępowania. Artykuł 14 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego organ wskaże za pomocą pisma informacyjnego inne niż opisane we wniosku "sposób lub formę udostępnienia", może być interpretowany jako podstawa do innego udostępnienia informacji wyłącznie z przyczyn technicznych (zob. art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), a nie prawnych (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, Praktyczne problemy..., s. 14). W związku z tym tryb przewidziany w art. 14 ust. 2 nie może być stosowany przez dysponenta informacji przetworzonej w sytuacji, gdy podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie wiedział na etapie składania wniosku, jaki charakter mają objęte nim informacje (proste lub przetworzone) i nie wykazywał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Lex). Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. Zatem organ w piśmie z dnia 25 października 2023 r. zobowiązany był do zakreślenia terminu, w jakim skarżący zobowiązany był do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Brak określenia tego terminu spowodował bezczynność organu w prawidłowym załatwianiu wniosku skarżącego. Jednakże wobec nieudzielenia przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie organu przez okres 4 miesięcy, organ wydał w dniu 28 lutego 2024 r. decyzję umarzającą postępowanie o udostępnienie informacji publicznej. Decyzja ta może być przedmiotem zaskarżenia w odrębnym trybie. Zarzucany w skardze stan bezczynności ustał w dniu wydania decyzji, a więc po wniesieniu skargi przez skarżącego w dniu 8 listopada 2023 r., jednakże przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej, o którą zawnioskowała, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy wziąć pod uwagę, że na wniosek skarżącego z dnia 21 października 2023 r. podmiot zobowiązany wystosował niezwłocznie do skarżącego wezwanie z dnia 25 października 2023 r. do wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, chociaż bez zakreślenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w rozpatrywanym przypadku w terminie 14 dni od bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na udzielenie odpowiedzi). Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Opóźnienie w wydaniu decyzji dotyczącej nieudostępnienia informacji nie wynikało ze złej woli organu, ale błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).