IV SAB/Wr 557/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosków skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowaczego za okresy 2019/2021 i 2021/2022; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosków strony miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia spraw z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowaczego za okresy 2019/2021 i 2021/2022. Przedmiotem skargi A. F., datowanej na dzień 21 marca 2022r., jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okresy zasiłkowe 2019/2021 i 2021/2022. Skarżąca wskazywała, że w dniu 22 października 2021 r. złożyła skargę do organu odnośnie należnych jej świadczeń 500+, do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja, ani nie zostały wypłacone świadczenia. Strona podkreślała, że od lipca 2019 r. do lipca 2021 r. otrzymywała świadczenia na dwójkę dzieci (A. i A.) w wysokości 366,24 zł. Powyższe wiązało się z brakiem dokumentów dotyczących świadczeń na terenie C. (miejsca pracy obojga rodziców). Zaświadczenie to Skarżąca doniosła w dniach 17 czerwca i 29 lipca 2020 r. w ośmiu egzemplarzach. Pomimo tego nie zostało jej wypłacone wyrównanie do 500 zł. Pobierane świadczenia Skarżąca otrzymywała do maja 2021 r., a od czerwca 2021 r. nie otrzymuje ich wcale. Strona wnioskowała o uregulowanie wszystkich należnych świadczeń z tytułu 500+, które nie zostały wyrównane w okresie 2019/2022. Zwracała uwagę, że sprawa winna być rozpoznana w ciągu miesiąca, a w przypadku spraw skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Dłuższe zwlekanie z rozpoznaniem sprawy oznacza bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołując się na art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżąca w dniu 17 lipca 2019 r. złożyła w Bogatyńskim Ośrodku Pomocy Społecznej (OSP) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci (A. i A.) na okres zasiłkowy 2019/2021. W związku z tym, że Skarżąca jak i ojciec dzieci byli zatrudnieni w R. w dniu 23 września 2019 r. wniosek Strony na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.) przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 lutego 2020 r. organ wydał Informację przyznającą Skarżącej wnioskowane świadczenia na dwójkę dzieci na wskazany okres zasiłkowy. Świadczenie przyznano w formie dodatku dyferencyjnego informując Stronę, że w celu uzyskania pełnej kwoty świadczenia przewidzianej w prawie krajowym należy przedłożyć decyzje z instytucji zagranicznej odmawiające świadczenia z powodu niespełnienia wymogów ustawodawstwa państwa pierwszeństwa w tym przypadku R. W dniu 5 sierpnia 2020 r. OPS przekazał organowi złożone przez Stronę decyzje o niepobieraniu świadczenia za okres od 1 lipca 2019r. do dnia 30 czerwca 2020 r. Wskazał jednocześnie, że decyzje w R. wydawane są na trzy miesiące. Następnie w dniu 21 lutego 2021 r. Skarżąca złożyła w OPS wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci (A. i A.). Zaznaczyła, że nikt z jej rodziny nie przebywa za granicą, jednakże w dniu 14 kwietnia 2021 r. dostarczyła do OPS dokument, z którego wynika, że od dnia 10 lutego 2017 r. zatrudniona jest na terenie R. wobec czego jej wniosek w dniu 19 kwietnia 2021 r. został przekazany do organu. W dniu 6 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga Strony, wniesiona bezpośrednio do Sądu, wnosząca o wypłatę wyrównania do pełnej kwoty 500 zł oraz wypłatę świadczenia za okres zasiłkowy 2021/2022. Organ informował, że w dniu 14 kwietnia 2022 r. wydał Informację przyznającą Stronie świadczenia na dzieci A. i A. na okres od dnia 1 czerwca 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Świadczenie przyznano w formie dodatku dyferencyjnego, po potrąceniu świadczeń czeskich, gdyż Skarżąca nie dostarczyła właściwych dokumentów administracji czeskiej potwierdzających odmowę przyznania jej świadczeń. Jednocześnie w dniu 13 kwietnia 2022 r. organ wydał Informację wyrównującą Skarżącej świadczenia na dzieci (na podstawie przedłożonych decyzji administracji czeskiej) przyznane na mocy orzeczenia z dnia 28 lutego 2020 r. Świadczenia zostały wyrównane do dnia 30 czerwca 2020 r., tj. na okres, w którym odmówiono świadczeń wg regulacji prawa R. Dalej organ wywodził, że pomimo, że wnioski Strony zostały załatwione później niż to wynika z terminów ustawowych, to w realiach tej sprawy brak podstaw do uznania, że opóźnienie nie ma racjonalnego uzasadnienia. Organ zaznaczał, że opóźnienie nie jest przejawem złej woli ale wynika z napływu ogromnej ilości spraw, do dnia 31 grudnia 2021 r. do organu wpłynęło 21 tysięcy spraw, w stosunku do których wydano 25 tysięcy rozstrzygnięć. Wskazywał na podjęte kroki zmierzające do poprawy sytuacji kadrowej, co utrudniała epidemia COVID-19. Okoliczności te wpływać powinny na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ podkreślał, że prowadzone sprawy nie należą do prostych, co uzasadniał zmianą właściwości rzeczowej organów w tych sprawach, zaś opóźnienia dotyczyły wszystkich organów, co dowodzi problemu systemowego, a nie wyłącznie działania organu rozpoznającego sprawę. Organ zwracał także uwagę na specyfikę postępowania w przypadku odmowy przyznania świadczeń przez administrację czeską, przyjmującą rozliczenie w systemie trzymiesięcznym, co generowało nawet dziewięć orzeczeń administracji krajowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okresy zasiłkowe 2019/2021 i 2021/2022, w zakresie świadczeń uzupełniających. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 17 września 2019 r. Strona złożyła w Bogatyńskim Ośrodku Pomocy Społecznej (OSP) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci (A. i A.) na okres zasiłkowy 2019/2021. Wniosek ten przekazano do organu w dniu 23 września 2019 r. celem ustalenia, czy w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 28 lutego 2020 r. organ wydał Informację przyznającą Skarżącej wnioskowane świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego na dwójkę jej dzieci. Zgodnie z otrzymanym przez organ pouczeniem Skarżąca przedłożyła organowi decyzje wydane przez administrację czeską odmawiające przyznania jej świadczeń na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. (pismo w tej sprawie wpłynęło do organu w dniu 5 sierpnia 2020 r.) W dniu 13 kwietnia 2022 r. organ wydał Informację o wyrównaniu kwot świadczeń przyznanych na mocy Informacji z dnia 28 lutego 2020 r., zgodnie z nadesłanymi dokumentami administracji czeskiej. Zatem pomiędzy dniem uzupełnienia niezbędnej dokumentacji przez Stronę a wydaniem orzeczenia uwzględniającego ten fakt upłynęło 20 miesięcy, co w istotny sposób narusza terminy procedowania przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia orzeczenie bezczynności w omawianym zakresie. Podobna ocena dotyczy procedowania organu w przedmiocie wniosku Skarżącej dotyczącego kolejnego okresu rozliczeniowego, tj. 2021/2022. Wniosek o przyznania świadczeń wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2021 r., zaś Informacja przyznająca Stronie świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego została wydana w dniu 14 kwietnia 2022 r., a zatem po upływie 12 miesięcy i podobnie jak w odniesieniu do wcześniejszego okresu rozliczeniowego po wniesieniu skargi. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności, który w tej sprawie wynosił prawie rok. Z nadesłanych Sądowi akt wynika, że po przedłożeniu decyzji administracji [...] organ nie podejmował żadnych działań do dnia wniesienia skargi. Tak też było w odniesieniu do wniosku Skarżącej za kolejny okres rozliczeniowy, w tym przypadku także od daty jego przekazania organowi do dnia wniesienia skargi organ był bezczynny. Działania kończące postępowanie w tej sprawie podjął dopiero po wniesieniu skargi. Zwłoka organu wyniosła odpowiednio 20 i 12 miesięcy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że pomimo wydania orzeczeń kończących postępowania, co nastąpiło po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu, był on uprawniony do merytorycznego jej rozpoznania. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA) wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że przeszkodę merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynności będzie stanowiło wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne ale przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, gdyż skarga została wniesiona w dniu 6 kwietnia 2022 r., tj. przed wydaniem Informacji z dnia 13 kwietnia 2022 r. i z dnia 14 kwietnia 2022 r. co uzasadniało merytoryczne orzeczenie w przedmiocie bezczynności. Okoliczność ta powoduje natomiast konieczność umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.