IV SAB/Wr 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza Ś.Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. umorzyć postępowanie sądowo administracyjne; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądzić od Gminy Ś. Ś. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. (skarżący) złożył 29 stycznia 2014 r. wniosek do Urzędu Miejskiego w Ś. Ś. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie list obecności w pracy, bądź też innych dokumentów potwierdzających obecność w pracy Burmistrza Ś. Ś. w kadencji 2006 - 2010 oraz w kadencji 2010 - 2014 (od początku kadencji do 31 grudnia 2013 r.). Skarżący pismem z dnia 27 lutego 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Ś.Ś. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 29 stycznia 2014 r. Dalej skarżący wystąpił o zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej o jaką wystąpił we wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz pismem z dnia 14 marca 2014 r. przesłał kserokopie posiadanych przez Urząd Miejski list obecności Burmistrza, za lata 2011 – 2012. Ponadto, wyjaśnił, że listy obecności do 2011 r. uległy brakowaniu, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Jednocześnie podał, że od 1 lutego 2013 r. - na mocy zarządzenia nr 14/2013 z dnia 5 lutego 2014 r. zmieniającego Regulamin Pracy Pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. Ś. Burmistrz pracuje w zadaniowym systemie pracy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że skarżący otrzymał wnioskowaną informację - kserokopie list obecności Burmistrza. W piśmie z dnia 11 czerwca 2014 r. skarżący podał, że podtrzymuje skargę, ponieważ wniosek został rozpatrzony po złożeniu skargi na bezczynność, to jeszcze nie został rozpatrzony w całości. W uzasadnieniu podał, że wprowadzenie zadaniowego systemu pracy Burmistrza nie zwalnia go z obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy Burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 stawy.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacja żądana przez skarżącego posiadała status informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem udostępnienie list obecności w pracy, bądź też innych dokumentów potwierdzających obecność w pracy Burmistrza w kadencji 2006 - 2010 oraz w kadencji 2010 - 2014 (od początku kadencji do 31 grudnia 2013 r.). Z nadesłanej do Sądu odpowiedzi organu na skargę wynika, że organ udzielił skarżącemu żądaną informację publiczną, informując go w piśmie z dnia z dnia 14 marca 2014 r., iż Urząd Miejski posiada przez list obecności Burmistrza, za lata 2011 – 2012, które w załączeniu do pisma przesłał kserokopie Ponadto, wyjaśnił, że listy obecności do 2011 r. uległy brakowaniu, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Jednocześnie podał, że od 1 lutego 2013 r. - na mocy zarządzenia nr 14/2013 z dnia 5 lutego 2014 r. zmieniającego Regulamin Pracy Pracowników Urzędu Miejskiego w Ś. Ś. Burmistrz pracuje w zadaniowym systemie pracy. Z tej racji stwierdzić należy, że ustalenie w niniejszej sprawie bezczynności organu trwającej od dnia wniesienia tj. 29 styczna 2014 r. do organu opisanego wcześniej wniosku do przesłania skarżącemu w dniu 14 marca 2014 r. informacji oznacza, iż bezczynność organu niewątpliwie istniała w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi, tj. 20 marca 2014 r. Sąd nie podziela twierdzenia skarżącego w piśmie z dnia 11 czerwca 2014 r., że wniosek nie został rozpatrzony w całości, jako że wprowadzenie zadaniowego systemu pracy Burmistrza nie zwalnia go z obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy Burmistrza. Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wynika, że udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczna lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Żądanie skarżącego dotyczy, zaś obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy Burmistrza. Jednakże odpadnięcie głównej przesłanki (bezczynności organu), w okresie pomiędzy wpływem skargi do Sądu na bezczynność, a rozpoznaniem żądania skarżącego przez organ, uniemożliwiło Sądowi jej uwzględnienie i zobowiązanie organu do podjęcia czynności polegającej na udzieleniu skarżącemu informacji, która co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu, ale została dokonana. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Stanowisko takie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, gdzie w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt l OPS 6/08 /treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/, Sąd przyjął, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a tej ustawy, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przesłanie skarżącemu wnioskowanej informacji pismem z dnia 14 marca 2014 r. należy uznać jako zrealizowanie żądania objętego wnioskiem złożonym 29 stycznia 2014 r.- a co miało miejsce niewątpliwie przed wydaniem orzeczenia sądowego w niniejszej sprawie - pozwala na stwierdzenie, że w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności. Brak zatem było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a.. W tej zaś sytuacji, skoro niewątpliwie postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, stosownie do art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało je umorzyć, o czym orzeczono w pkt I sentencji postanowienia. Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że złożony wniosek 29 stycznia 2014 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to bezczynność Burmistrza trwająca do 14 marca 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stąd Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.