IV SAB/Wr 564/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. na bezczynność Wójta Gminy Dobroszyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lutego 2024 r. I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Dobroszyce w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 lutego 2024 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Dobroszyce nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Dobroszyce do rozpoznania wniosku z 6 lutego 2024 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; IV. zasądza od Wójta Gminy Dobroszyce na rzecz S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie N. (dalej: Stowarzyszenie; skarżący) w dniu 7 czerwca 2024 r. złożyło skargę na bezczynność Wójta Gminy Dobroszyce (dalej też: Wójt, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpiło w dniu 6 lutego 2024 r. wnioskiem z tej daty. Wnioskiem tym Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:1) łączny koszt uroczystej kolacji wraz z dojazdem dla radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r.; 2) wystawione faktury dotyczące uroczystej kolacji dla radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r.; 3) wystawione faktury dotyczące wynajmu transportu dla radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce , tj. dojazd i powrót z restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r.; 4) ile łącznie radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w uczestniczyło w uroczystej kolacji w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r. Organ pismem z 20 lutego 2024 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek informując w zakresie pytań nr 1, 2 i 4 zawartych we wniosku, że nie posiada żądanej informacji. W zakresie pytania nr 3 – przekazał kopię faktury wystawionej 30 stycznia 2024 r. przez B. na rzecz Gminy Dobroszyce dokumentującą wykonanie usługi: przewozy autokarowe w dniu 27 stycznia 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wójta w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 6 lutego 2024 r. skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (MPPOiP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru - przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji poprzez błędne niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowy, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji; Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie nieudostępnionych informacji: tj: - łączny koszt uroczystej kolacji wraz z dojazdem dla radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r.; - wystawione faktury dotyczące uroczystej kolacji dla radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r.; - ile łącznie radnych, sołtysów i pracowników Urzędu Gminy Dobroszyce w uczestniczyło w uroczystej kolacji w restauracji S. w D. w dniu 26 stycznia 2024 r. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że organ udzielił informacji tylko w zakresie jednego pytania (nr 3) wniosku, doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Termin udostępnienia tej informacji upłynął zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) po 14 dniach złożenia wniosku i wobec tego organ pozostaje w bezczynności w pozostałym, nieudostępnionym zakresie wniosku Stowarzyszenia. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powołał się m.in. na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i wskazał, że był zobowiązany do udostępnienia informacji będących w jego posiadaniu. W terminie ustawowym udzielił Stowarzyszeniu informacji będących w posiadaniu organu i jednocześnie poinformował o braku posiadania pozostałych żądanych informacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentował, że wobec nieposiadania informacji nie miał obowiązku wydania decyzji o odmowie ich udzielenia. Nie pozostaje wobec tego w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź ws. informacji publicznej powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 253/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA): - zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2; – jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); – w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); – odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SAB/Łd 107/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022r., sygn. akt II SAB/Rz 172/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10, wszystkie dostępne w w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność Wójta w udostępnieniu kompletnej informacji publicznej, której zażądał skarżący wnioskiem z dnia 6 lutego 2022 r. Poza sporem jest, że pismem z 20 lutego 2024 r. Wójt udzielił informacji publicznej na ww. wniosek skarżącego w części stanowiącej odpowiedź na pytanie 3 wniosku. Stowarzyszenie kwestionuje natomiast wykonanie przez Wójta obowiązku udostępnienia informacji publicznej w zakresie pozostałych pytań wniosku. Organ zarówno w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek Stowarzyszenia jaki i odpowiedzi na skargę stwierdził krótko, że nie posiada żądanej informacji. Przystępując do kontroli bezczynności organu w sprawie objętej skargą Sad zauważa, że udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują zatem katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Organ ten może bowiem w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie m.in. gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją. Z powyższego wynika, że podjęcie określonych czynności przez organ w postaci udostępnienia informacji, wydania decyzji o odmowie udzielania informacji lub wystosowania pisma informacyjnego zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ jakiej informacji żąda wnioskodawca, to jest po pierwsze czy jest to informacja publiczna, a jeżeli tak, to czy znajduje się w posiadaniu organu oraz jaki posiada charakter - w zakresie tego, czy jest przetworzona lub nieprzetworzona lub czy podlega wynikającym z ustawy wyłączeniem co do jej udostępniania z uwagi na prywatność osoby, tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę informacji niejawnych. Sąd nie kwestionuje, że w przypadku uznania, że informacja nie jest informacją publiczną, jak i w przypadku uznania, że informacja jest informacją publiczną, lecz nie jest ona posiadana przez organ, do strony kierowane jest w obu tych przypadkach pismo informacyjne. Podziela przy tym jednak ocenę prawną wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że kwestia uzasadnienia wskazanego pisma, a zatem motywów jego wystosowania do strony nie jest obojętna dla kwestii oceny wystąpienia lub niewystąpienia bezczynności w sprawie. Wskazuje bowiem na to czy w okolicznościach danej sprawy organ podjął adekwatne rozstrzygnięcie. Oceniając zarzut bezczynności Sąd ma bowiem rozważyć nie tylko to, czy w terminie 14 dni od otrzymania zapytania od wnioskodawcy została podjęta "jakaś" czynność przez organ, ale czy była to czynność adekwatna do okoliczności sprawy, w tym czy organ rozważał i prawidłowo przyjął, że żądana informacja jest lub nie jest informacją publiczną. Wyraźne wskazanie przez organ, że dana informacja jest informacją publiczną niesie za sobą istotne konsekwencje. Sąd ma wtedy możliwość oceny, czy podjęte przez organ działanie mieszczące się co do "formy" w dopuszczalnym katalogu czynności podejmowanych po uzyskaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, rzeczywiście było uprawnione. Jeżeli okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy udzielenia informacji, Sąd ma z kolei podstawy, aby stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Z powyższych względów pisma Wójta o treści "informuję, że organ nie posiada informacji publicznej" nie można uznać za rzeczywiste rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia Takie sformułowanie odpowiedzi na ww. wniosek w istocie uniemożliwia również Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Rzeczą Sądu nie jest domyślanie się co być może miał na myśli organ udzielający odpowiedzi, ani tym bardziej - działanie za ten organ. Przedstawione wraz ze skargą akta sprawy nie pozwalają zresztą na żadną weryfikację powodów braku posiadania żądanej przez Stowarzyszenie informacji odnośnie do uroczystej kolacji dla sołtysów, radnych i pracowników urzędu gminy choćby odnośnie tego, czy została opłacona ze środków publicznych czy też nie albo czy zaszedł przypadek odmowy udzielenia tej informacji i czy dotyczy on ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na treść art. 5 u.d.i.p. Sąd podkreśla, że z odpowiedzi organu, udzielonej rzeczywiście w ustawowym terminie, nie wynika, czy organ nie posiada takiej informacji publicznej, o jaką wnioskuje Stowarzyszenie, ponieważ nie jest to informacja publiczna, czy też organ nie posiada takiej informacji publicznej, o jaką wnioskuje Stowarzyszenie, ponieważ - choć jest to informacja publiczna - to nie jest on jej dysponentem. W tym stanie rzeczy, z udzielonej przez organ odpowiedzi - z powodu jej lakoniczności i dwuznacznego sposobu sformułowania - nie wynika ani to, jakiego rodzaju informacji organ odmówił skarżącemu, ani to z jakich konkretnie względów. Wątpliwości tych nie usuwa odpowiedź na skargę. Sąd uwzględnił zatem zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 6 lutego 2024 r. w zakresie pytania nr 1 odnośnie do łącznego kosztu uroczystej kolacji wraz z dojazdem dla radnych, sołtysów i pracowników urzędu gminy w ww. restauracji w dniu 26 stycznia 2024 r., w zakresie pytania nr 2 odnośnie do wystawionych faktur dotyczących tego zdarzenia oraz w zakresie pytania nr 4 odnośnie do liczby ww. uczestników tego zdarzenia. Dokonana przez organ czynność z uwagi na swoją lakoniczność i dwuznaczność jej treści, pomimo jej dokonania w terminie 14 od dnia otrzymania wniosku, nie może być uznana za rozpatrzenie wniosku uwalniające od zarzutu bezczynności. Od zarzutu bezczynności nie uwalnia bowiem zarówno niepełne rozpatrzenie wniosku, jak też udzielenie odpowiedzi, której nie da się jednoznacznie interpretować w kontekście tego, z jakich względów organ wystosował do strony pismo informacyjne o odmowie udostępnienia informacji, w szczególności gdy danym pojęciom zawartym w odpowiedzi można przypisać różne znaczenia. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 i 4 złożonego przez Stowarzyszenie wniosku z dnia 6 lutego 2024 r., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku. W punkcie III sentencji wyroku Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2024 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4 tego wniosku – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis upoważnia Sąd do stosowania dodatkowych środków, które mają zapobiegać dalszej bezczynności organu. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. W sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla rozpoznania wniosku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach w postaci uiszczonego przez Stowarzyszenie wpisu w wysokości 100 zł Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.a.