IV SAB/Wr 565/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg M. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 800 (słownie: osiemset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 937 (słownie: dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. T. (dalej zwany skarżącym lub stroną) w skardze do tut. Sądu z dnia 24 marca 2021 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 565/21) zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona w kolejnej skardze z dnia 8 czerwca 2021 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 852/21) zarzuciła Wojewodzie bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz strony kwoty 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § u.p.p.s.a., skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Zarządzeniem z dnia 20 stycznia 2022 r., na podstawie art. 111 § 1 u.p.p.s.a., połączono sprawy o sygn. akt IV SAB/Wr 565/21 ze sprawą o sygn. akt IV SAB/Wr 852/21 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia obu skarg oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 24 września 2020 r. do organu wpłynął wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został w dniu 8 grudnia 2020 r. zarejestrowany w systemie. W dniu 18 stycznia 2021 r. strona z własnej inicjatywy stawiła się w siedzibie organu, gdzie uzupełniła braki wniosku m.in. poprzez przedstawienie aktualnego paszportu oraz złożenie odcisków linii papilarnych. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. strona skierowała ponaglenie, a następnie składa skargę z dnia 24 marca 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania, która wpływa do organu w dniu 30 marca 2021 r. Organ pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. poinformował stronę o przewidywanym na dzień 15 sierpnia 2021 r. terminie zakończenia postępowania. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak też przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony zwraca się o przyspieszenie postępowania i udzielenie informacji o stanie sprawy. W tym samym dniu wpłynęło do organu ponaglenie na bezczynność organu z dnia 22 kwietnia 2021 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do tut. Sądu w dniu 10 maja 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. W dniu 19 maja 2021 r. do organu wpływa odpowiedź KWP we W., z której wynika, że po dokonaniu sprawdzeń w dostępnych bazach danych nie wynika, aby jego pobyt na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. uznał ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 13 sierpnia 2021 r. W dniu 10 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła skarga strony z dnia 8 czerwca 2021 r. na bezczynność organu, która została przekazana do tut. Sądu wraz z odpowiedzią w dniu 20 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania są uzasadnione. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Z kolei pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało zarówno cechy bezczynności, jak też cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszych czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjnym, doszło dopiero po upływie przeszło 6 miesięcy od daty złożenia wniosku i to po wniesieniu przez stronę ponaglenia, a następnie samej skargi na przewlekłość postępowania. To wyłącznie procesowa aktywność strony wymusiła na organie podjęcie typowych w tego rodzaju postępowaniach czynności, tj. określenie przewidywanego terminu zakończenia postępowania, a także skierowania pism do stosownych instytucji w zakresie bezpieczeństwa, obronności i porządku publicznego czy też przekazania ponaglenia do organu nadzoru. Do dnia wyrokowania brak w aktach sprawy informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego, pomimo że strona wniosła kolejną skargę, tym razem na bezczynność organu, a sam Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 13 sierpnia 2021 r. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ był przez 6 miesięcy bezczynny, a w pozostałym okresie działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się wyłącznie sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęty przez nią radykalny środek zwalczania opieszałości organu administracyjnego, tj. skarga do sądu administracyjnego, wymusił dalsze działania, które winny być podjęte wiele miesięcy wcześniej. Sytuacja, w której skarżący oczekuje przeszło 16 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad czterech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19, bowiem w myśl art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) zawieszenie biegu terminów procesowych i wyłączenie m.in. stosowania przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych miało miejsce tylko w okresie od dnia 31 marca do dnia 23 maja 2020 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które mają charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II i pkt III sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 800 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty, na które składa się wpisy od skarg (2 x 100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł i 240 zł) i uiszczona należna opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd miarkował wynagrodzenie pełnomocnika o połowę w drugiej sprawie zważywszy na jej dużą powtarzalność z pierwsza z wniesionych skarg, a tym samym i mniejszy nakład pracy. Przyznał również zwrot tylko jednej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa mając na uwadze, że w obu sprawach przedstawiono to samo pełnomocnictwo z dnia 18 września 2020 r.