IV SAB/Wr 573/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. M. na bezczynność Burmistrza Leśnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 października 2023 r. I. zobowiązuje Burmistrza Leśnej do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Leśnej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. zasądza od Burmistrza Leśnej na rzecz skarżącego P. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 11 października 2023 r. P. M. zwrócił się do Burmistrza Leśnej o udostępnienie za pośrednictwem poczty elektronicznej informacji publicznej w postaci skanu rysunku powykonawczego – rzutu parteru budynku C. w L. W piśmie z dnia 24 października 2023 r. Burmistrz Leśnej poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Budynek C. w L. służy celom obrony ludności przed różnego rodzaju zagrożeniami, takimi jak terrorystycznymi i militarnymi. Tym samym informacja o jego strukturze, rozkładzie pomieszczeń itp. nie może być uznana za informację podlegającą upublicznieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W dniach 3 listopada 2023 r. i 9 listopada 2023 r. wnioskodawca wskazał, że organ powinien podać podstawę prawną ograniczenia prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 10 listopada 2023 r. organ ponownie poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Tym samym stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udostępniono żądanej informacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2023 r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej. Według skarżącego, rzut wchodzący w skład dokumentacji powykonawczej inwestycji realizowanej w trybie zamówienia publicznego przez gminę jest informacją publiczną. C. jest stosunkowo niewielkim parterowym budynkiem, w którym mieści się siedziba ochotniczej straży pożarnej i stacjonuje w nim karetka pogotowia. Cała dokumentacja techniczna, która była sporządzona na etapie przetargu (projekt budowlany, przedmiary, projekty instalacji, opis techniczny) są w związku z tym dostępne na stronach BIP Urzędu Miejskiego w Leśnej. Skarżący otrzymał już wgląd w dokumentację realizacji inwestycji – w tym do protokołów konieczności, czy protokołów z rady budowy, które opisywały, jakie zmiany inwestor zdecydował się wprowadzić w trakcie realizacji inwestycji. Rozwiązania techniczne czy rozkład pomieszczeń nie miały do tej pory przymiotu informacji niebędących informacją publiczną. Dokumentacja powykonawcza jest dokumentacją powstającą przed rozpoczęciem użytkowania obiektu, a więc w trakcie realizacji zamówienia publicznego. Według skarżącego, sposób realizacji inwestycji C. budzi wątpliwości ze względu na pojawiające się w przestrzeni publicznej informacje o zastosowaniu innej grubości docieplenia budynku od zakładanej w projekcie (zamiast 15 cm zastosowano rzekomo 8 cm). Częściowo potwierdzenie tego faktu znajduje się w jednym z protokołów konieczności, w którym znajduje się enigmatyczny wpis o zmniejszeniu grubości styropianu w części garażowo – socjalnej ze względów estetycznych. Zmiana parametrów docieplenia, w szczególności w przypadku ścian pomieszczeń socjalnych, przeznaczonych na pobyt ludzi, może rodzić nie tylko zwiększone koszty dalszej eksploatacji, ale także obniżony komfort użytkowania i może wskazywać na brak należytego zadbania o interes gminy i gospodarne wydatkowanie środków publicznych. Informacja o dociepleniu ścian cieńszą warstwą styropianu znajduje się z pewnością na wnioskowanym rzucie parteru, wchodzące w skład dokumentacji powykonawczej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, ponieważ organ zajął stanowisko w sprawie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 11 października 2023 r., Burmistrz w odpowiedzi z dnia 24 października 2023 r. stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ budynek C. służy celom obrony ludności przed różnego rodzaju zagrożeniami, w tym terrorystycznymi i militarnymi. W konsekwencji informacja ta nie została udostępniona wnioskodawcy. Natomiast skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanej we wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według skarżącego, organ błędnie stwierdził, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Wniosek skarżącego, dotyczy udostępnienia informacji w postaci skanu rysunku powykonawczego – rzutu parteru budynku C. W ocenie Sądu, oczekiwana przez stronę we wniosku informacja, wbrew stanowisku organu, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jest to informacja o majątku publicznym – majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c. u.d.i.p.) oraz o organizacji organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.). Z informacji organu z dnia 22 marca 2024 r. wynika, że C. jest komórką organizacyjną Urzędu Miejskiego, a budynek C. wchodzi w skład obiektów Urzędu Miejskiego. Natomiast jak wyjaśnił skarżący w skardze budynek C. został wybudowany w trybie zamówienia publicznego. Mieści się w nim również siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej i stacjonuje w nim też karetka pogotowia ratunkowego. Skarżący oświadczył, że otrzymał już wgląd w dokumentację realizacji inwestycji – w tym do protokołów konieczności, czy protokołów z rady budowy, które opisywały, jakie zmiany inwestor zdecydował się wprowadzić w trakcie realizacji inwestycji. Należy zauważyć, że organ w sposób przekonujący nie wykazał, z jakich względów jego zdaniem informacja dotycząca rysunku powykonawczego – rzutu parteru budynki C. nie stanowi informacji publicznej. Organ w odpowiedzi z dnia 24 października 2023 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, ponieważ budynek służy celom obrony ludności przed różnego rodzaju zagrożeniami, w tym terrorystycznymi i militarnymi. Treść tej odpowiedzi wskazuje, że intencją organu było powołanie się na ograniczenie prawa do informacji publicznej. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Należy jednak zauważyć, że w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej i wyjaśnienia przyczyn odmowy udostępnienia informacji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Decyzja odmowna nie została w tej sprawie wydana przez organ. W związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 października 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem udzielenie nieprawidłowej odpowiedzi na wniosek skarżącego nie nastąpiło z powodu złej woli organu, ale wynikało z błędnej interpretacji przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi – 100 zł).