IV SAB/Wr 58/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. w W. na bezczynność Burmistrza Miasta B.-G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Burmistrza Miasta B.-G. na rzecz Fundacji A. w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej jako: skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Miasta B.-G. z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2017 r. (przesłanym faxem) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1. informacji z jakim podmiotem/podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt. 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego." Skarżąca w treści wniosku wskazała również, że odpowiedzi na wniosek oczekuje pod oznaczonym adresem poczty elektronicznej, zaznaczając jednocześnie, że informację ujętą w punktach 2-4 wniosku należy przekazać poprzez przesłanie skanów dokumentów. Następnie skarżąca pismem z dnia 24 lutego 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej a konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; 3) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł; 5) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany a w świetle doktryny i orzecznictwa uznać należy, że jedyny wymóg - wymóg pisemności, spełnia również wniosek przesłany faxem. Ponadto, w ocenie skarżącej, do wniosku o udostępnienie informacji publicznej na etapie wszczęcia postępowania nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz nie mógł zatem pozostawić wniosku skarżącej bez rozpoznania. Oznaczało to by zresztą pozostawanie przez ten organ w bezczynności. Dalej skarżąca wskazała, że Burmistrz nie wywiązał się z obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie udostępnił wnioskowanej informacji ale i nie poinformował skarżącej o ewentualnych powodach odmowy udostępnienia żądanej przez nią informacji. Z uwagi zaś na upływ ustawowego, czternastodniowego terminu uznać należało organ za pozostający w bezczynności. Następnie skarżąca wskazała na definicję informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., opowiadając się za jej szerokim rozumieniem i przyjęciem, że stanowią ją zarówno akty administracji publicznej jak i treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez organ. Ponadto stwierdziła, że za osobę pełniąca funkcje publiczne lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznać należy każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem informacja publiczna dotyczy wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Ma to bowiem związek z działalnością organu i z tego względu ma charakter publiczny. Jednocześnie ustawa o udostępnianiu informacji publicznej nie precyzuje zakresu danych, które w stosunku do tych osób objęte są dostępem. Zdaniem skarżącej, jej wniosek został sformułowany precyzyjnie. Domagała się ona bowiem informacji dotyczącej wysokości nagród przyznanych i wypłaconych funkcjonariuszom publicznym a także listy tychże funkcjonariuszy publicznych. Burmistrz powinien więc, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnić w tym zakresie informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, a także uznanie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ wniósł ponadto o odstąpienie od wymierzenia grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 8 marca 2017 r. pismem nr [...] udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek za pośrednictwem poczty. Nieudzielenie odpowiedzi w terminie czternastu dni nie było działaniem zamierzonym lecz wynikiem niefortunnego zbiegu okoliczności, polegającego na wpięciu się wniosku do jednej z ofert handlowych, otrzymywanej licznie przez organ codziennie. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. skarżąca potwierdziła udostępnienie jej przez organ żądanej informacji publicznej i w związku z powyższym wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z zastrzeżeniem, że nie cofa skargi i żąda w dalszym ciągu dokonania przez Sąd oceny, czy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Postępowanie w sprawie podlega umorzeniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozpoznają również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej może obejmować niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej) lub niedokonanie czynności materialno-technicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - udostępnienie informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem). Dalej należy wskazać, że zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego wymaga wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania wymaganego prawem rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wskazać należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz Miasta B.-G. jest władzą publiczną zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej. Stanowi bowiem bezspornie organ władzy publicznej. Również zakres żądań zgłoszonych przez skarżąca zakwalifikować należy jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wskazać należy, że organ już nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z dnia 8 marca 2017 r., przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, uczynił zadość żądaniom skarżącej. Z chwilą zatem doręczenia tego pisma zakończyło się postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do orzekania przez Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Organ przestał bowiem trwać w bezczynności, realizując żądanie skarżącej zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zakończyło się zaś z dniem doręczenia pisma z dnia 8 marca 2017 r. Wobec powyższego w sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania wynikająca z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi natomiast wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zajdą zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. W niniejszej sprawie takim zdarzeniem było uwzględnienie przez organ żądania skargi. Zastrzec jednak należy, że w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie bada prawidłowości podjętej w sprawie administracyjnej decyzji, czy czynności materialnotechnicznej kończącej stan bezczynności organu. Jednocześnie stwierdzić należy, że załatwienie sprawy przed datą orzekania przez sąd administracyjny, nie zwalnia tego sądu z obowiązku rozpoznania skargi w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. W § 1a mowa jest o jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego Warszawa 1998 r.). W niniejszej zaś sprawie organ, co prawda uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lecz udostępnił żądaną przez skarżącą informację publiczną w ciągu sześciu dni od dnia otrzymania skargi. Jakkolwiek zgodzić się należy ze skarżącą, że niewłaściwa organizacja obiegu dokumentów w urzędzie nie stanowi przesłanki wyłączającej odpowiedzialność organu za przekroczenie terminu ustawowego, to wymaga jednocześnie wskazania, że sama forma graficzna wniosku - tekst bez nagłówka, wskazania nadawcy i adresata - znacząco utrudniła jego zakwalifikowanie jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stąd też za wiarygodne uznać należy wyjaśnienia Burmistrza, że wniosek mógł zostać pomylony za przesyłkę o innej treści, bądź zostać uznany za jej część. Stąd też na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I. i II. postanowienia. Sąd natomiast dalej idącą skargę oddalił. Skarżąca żądała bowiem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Możliwość ta pozostaje we władzy dyskrecjonalnej sądu. W niniejszej sprawie Sąd postanowił z tej możliwości nie korzystać z uwagi na fakt, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc zaś pod uwagę to, że organ zareagował na żądanie skarżącej w ciągu sześciu dni od otrzymania skargi, Sąd uznał, że nie jest konieczne zdyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie grzywny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt III. postanowienia. Natomiast o kosztach postępowania w pkt IV. postanowienia Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Na orzeczoną kwotę 597 zł składa się: kwota 100 zł wpisu od skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł, poniesiona na opłatę skarbową od złożonego w sprawie dokumentu pełnomocnictwa.