IV SAB/Wr 582/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA (del.) Tomasz Judecki, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.900 (słownie: tysiąc dziewięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. T. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 21 stycznia 2020 r. strona osobiście złożyła w delegaturze organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdzie została poinformowana o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 21 listopada 2020 r. Strona pismami z dnia 1 grudnia 2020 r., 26 lutego 2021 r., 12 listopada 2021 r. aktualizowała dane wskazywane we wniosku wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji. W dniu 14 lutego 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie z dnia 10 lutego 2022 r. Organ pismem z dnia 22 marca 2022 r. zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,. W dniu 31 marca 2022 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga na bezczynność organu, która została przekazana Wojewodzie w dniu 20 kwietnia 2022 r. W dniu 13 maja 2022 r. organ przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przedmiotowa skarga wpłynęła ponownie do Sądu w dniu 19 maja 2022 r. wraz z odpowiedzią organu, w której pełnomocnik Wojewody wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. Podstawą kognicji Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Na wstępie szczególnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu z jego inicjatywy, poza czynnościami o charakterze rejestracyjnym, doszło po upływie 26 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku i 5 tygodni po wpłynięciu ponaglenia. Do dnia wyrokowania brak w aktach sprawy informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należy również, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność wyrażająca się w aktualizowaniu wniosku, a następnie wniesieniu ponaglenia uruchomiła działalność organu, która jednakże nie zaowocowała dotychczas zamknięciem tego postępowania. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także wziąć pod uwagę skalę czynności materialnoprawnych, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad czterech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. W przyjętej regulacji u.p.p.s.a. ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. W tej sytuacji, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją, ale nie będąc w myśl art. 134 § 1 u.p.p.s.a. związany wysokością żądania skargi, Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.900 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego, jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty, na które składa się wpis od skargi (100 zł).