IV SAB/Wr 583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi V. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000,00 (słownie: trzy tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. V. (dalej zwany skarżącym lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.) lub przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 u.p.p.s.a., oraz zasądzenia od organu kosztów postepowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 11 lipca 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wraz z załącznikiem nr 1, który został zarejestrowany w systemie w dniu 5 września 2018 r. Organ pismem z tego samego dnia wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz do dostarczenia 4 fotografii i złożenia odcisków linii papilarnych. Strona stawiła się osobiście w siedzibie organu w dniu 14 września 2018 r. w celu uzupełnienia braków wniosku, w tym złożenia odcisku linii papilarnych. Dodatkowo strona dosłała organowi w dniu 28 września 2018 r. szereg dokumentów dotyczących spółki prawa handlowego. Organ pismem z dnia 31 stycznia 2019 r. zwrócił się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a następnie pismem z dnia 8 lutego 2019 r. poinformował stronę o przewidywanym terminem zakończenia postepowania na dzień 31 czerwca 2019 r. (nie ma takiego dnia w kalendarzu) oraz wezwał do dostarczenia dalszych dokumentów dotyczących spółki, zaświadczenia o braku zaległości podatkowych i zapewnienia miejsca zamieszkania. Strona w dniach 10 czerwca 2020 r. i 30 grudnia 2020 r. kieruje ponaglenia z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, a następnie w dniu 1 marca 2021 r. do organu wpływa skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania. Strona odpowiedziała na wezwanie w dniu 19 marca 2019 r., a następnie pismami z dnia 9 lipca 2019 r. i 4 października 2019 r. zwracała się z prośbą o wydanie decyzji. Organ pismem z dnia 5 maja 2020 r. poinformował stronę o przewidywanym nowym terminie zakończenie postępowania określonym na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a także wezwał o dalsze uzupełnienie dokumentów dot. spółki. Strona uzupełniła wniosek w dniu 22 maja 2020 r., po czym pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. zwróciła się o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 2 lutego 2021 r. strona złożyła ponaglenie na urzędowym formularzu, po czy w dniu 16 lutego 2021 r. wywiodła skargę bezpośrednio do tut. Sądu, która został przekazana organowi w dniu 12 marca 2021 r. W dniu 12 marca 2021 r. organ wystosował do strony pismo informujące o możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie, a nadto wezwał stronę do dostarczenia potwierdzenia ubezpieczenia społecznego, zapewnienia miejsca zamieszkania oraz kolejne dokumenty spółki. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 12 maja 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Do dnia wyrokowania brak w aktach sprawy informacji o zakończeniu postępowania administracyjnego, pomimo upływu blisko 40 miesięcy od złożenia wniosku inicjującego to postępowanie. Jak wynika z akt administracyjnych organ podejmował czynności w dużym i nieregularnym przedziale czasowym. Pierwsze czynności podjął przed upływem 2 miesięcy od złożenia wniosku (rejestracja, wezwanie do stawiennictwa i do uzupełnienia wniosku), po czym potrzebował prawie 5 miesięcy do podjęcia kolejnych czynności (zapytanie do instytucji, przewidywany termin zakończenia postępowania oraz wezwanie strony do uzupełnienia wniosku). Następna reakcja organu nastąpiła dopiero po 15 miesiącach (nowy termin zakończenia postępowania oraz kolejne wezwanie o uzupełnienie dokumentów), aby ostatecznie zakończyć swoją aktywność po kolejnych 10 miesiącach z chwilą przekazania skargi do organu. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęty przez nią radykalny środek zwalczania opieszałości organu administracyjnego, tj. skarga do sądu administracyjnego, gdyż wcześniejsze ponaglenie nie przyniosło efektu, wymusiły wznowienie aktywności organu poprzez poinformowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami w sprawie oraz kolejne już wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego. Sytuacja, w której skarżący oczekuje blisko 40 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego koszty, na które składa się wpis od skargi (100 zł).