IV SAB/Wr 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" w Warszawie na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. W dniu 27 stycznia 2017 r. wnioskiem przesłanym za pośrednictwem faksu Fundacja [...] (zwana dalej stroną, skarżącą lub Fundacją) zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie: 1) informacji z jakim podmiotem/ podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2) umowy cywilnoprawnej/ umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/ podmiotami wskazanymi w punkcie 1 obowiązujących/ wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 roku do dnia 31 lipca 2016 roku; 4) wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 roku otrzymali nagrodę/ nagrody oraz wysokość tej nagrody/ tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/ tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. W dniu 23 lutego 2017 r. podmiot zobowiązany zwrócił się na podany przez Fundację adres e-mailowy o potwierdzenie przez osoby upoważnione do jej reprezentowania, że otrzymany faks został przez nią wysłany. W odpowiedzi strona skarżąca potwierdziła przesłanie faksu w dniu 19 stycznia 2017 r., prostując następnie tę datę na 27 stycznia 2017 r. Obie wiadomości e-mail nie zostały opatrzone żadnym podpisem, ani nie zawierały żadnych załączników. W dniu 24 lutego 2017 r. Fundacja wystąpiła do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność podmiotu zobowiązanego zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżąca wskazała, że w sposób skuteczny i prawnie dopuszczalny zwróciła się do strony przeciwnej o udostępnienie jej danych o charakterze publicznym. Żądane informacje miały bowiem związek ze sposobem dysponowania majątkiem publicznym, a także dotyczyły treści wytworzonych przez organ dokumentów urzędowych w postaci decyzji administracyjnych. W ustawowym, czternastodniowym terminie oczekiwane informacje nie zostały jednakże udzielone, ani nie została wydana decyzja odmawiająca ich udostępnienia. Nie podjęto również żadnych innych czynności związanych z realizacją złożonego wniosku. Stąd też strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności mającej rażący charakter, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz wymierzenie grzywny w wysokości 500 złotych. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że otrzymany przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawierał szeregu istotnych danych, w tym w szczególności prawidłowego oznaczenia wnioskodawcy. Został on bowiem wysłany za pośrednictwem faksu, a w podpisie figurowało jedynie określenie "fundacja [...]". I choć w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., to jednakże w przypadku, gdy należy wykazać w jakim zakresie udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bądź gdy organ zamierza wydać decyzję, można domagać się od wnioskodawcy działań, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a przy ich nieskuteczności, stosować sankcję przewidzianą w art. 64 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wymogów wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał, że obowiązkiem skarżącej było podanie danych umożliwiających jej identyfikację. Skoro jednak strona tego nie uczyniła to podniesiony przez nią zarzut bezczynności był bezzasadny, a skarga powinna podlegać oddaleniu. Ustosunkowując się do udzielonej przez organ odpowiedzi skarżąca podała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musiał zawierać adresata, podpisu czy danych wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę treść skargi i wniosku oraz adres poczty elektronicznej nie budziło wątpliwości, kto wystąpił z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Weryfikacji podmiotu podpisanego pod wnioskiem można było zaś dokonać za pośrednictwem wyszukiwarki KRS. Skarżąca dodała również, że przepisy k.p.a. nie miały zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a wykorzystany przez nią sposób złożenia wniosku gwarantował możliwość niezwłocznego zapoznania się przez adresata z jego treścią. Podtrzymała ponadto wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotem sporu nie było ustalenie charakteru żądanych przez skarżącą informacji, czy też określenie statusu Prezydenta Miasta B. jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Problematyczna okazała się natomiast kwestia oceny, czy wniosek zmierzający do zainicjowania postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej została przez stronę złożony skutecznie. Jak wynika z akt sprawy, żądanie skarżącej zostało wniesione za pośrednictwem faksu w dniu 27 stycznia 2017 r. Przyjęty sposób złożenia wskazanego wniosku należało uznać za dopuszczalny, gdyż postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostały zaś wskazane jakiekolwiek wymagania dotyczące samego wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej), czy też sposobu jego złożenia (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15 i powołane tam orzecznictwo). Wbrew twierdzeniom organu, wskazanego wniosku nie można było również uznać za anonimowy. Zawierał on bowiem nazwę podmiotu, który zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej (Fundacja [...]). Nie budzi wątpliwości, że skarżącej przysługiwało prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Jako osoba prawna zaliczała się ona do wskazanego w tym przepisie katalogu podmiotów uprawnionych. Status prawny skarżącej skutkował jednak tym, że podejmując aktywność w stosunkach zewnętrznych zobowiązana ona była do działania przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie, co wprost wynika z art. 38 k.c. Jak zaś stanowi art. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 40 ze zm.), działalnością fundacji kieruje jej zarząd, który reprezentuje ją także na zewnątrz. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że zarząd fundacji jest organem posiadającym ogólne uprawnienia w zakresie prowadzenia spraw fundacji i reprezentowania jej na zewnątrz. Oznacza to, że zarząd ma pełnię kompetencji do składania oświadczeń woli w imieniu fundacji w stosunkach cywilnoprawnych, a także do występowania przed organami administracji publicznej, sądami, organami nadzoru czy osobami trzecimi w celu ujawniania stanowisk fundacji na zewnątrz (por. H. Cioch, A. Kidyba., Ustawa o fundacjach. Komentarz, SIP Lex). Z kolei w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że podmiot zobowiązany, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest uprawniony do zbadania, czy osoba podająca się za reprezentanta osoby prawnej posiada do tego prawo w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub też przepisów o charakterze statutowym. W tej sytuacji organ powinien podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy podmiot podający się za reprezentanta osoby prawnej, w której imieniu występuje z wnioskiem, ma prawo do takiej reprezentacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 128/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2404/06). Zdaniem Sądu, podmiot zobowiązany tym bardziej jest więc uprawniony do oceny, czy w ogóle dochowane zostały zasady reprezentacji w odniesieniu do osoby prawnej występującej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. D. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi, Warszawa 2014, SIP Lex; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 261). W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba dostrzec, że skarżąca poza przywołaniem we wniosku swojej nazwy w żaden sposób nie wskazała, kto występuje w jej imieniu, czy też jakie zasady reprezentacji zostały przez nią przyjęte. Również mimo stosownego wezwania organu do potwierdzenia nadania faksu przez osoby upoważnione do reprezentowania Fundacji, dwie kolejno po sobie wysłane e-maile skarżącej nie zawierały niezbędnych w tym zakresie informacji. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska skarżącej, że odszukanie danych ją identyfikujących powinno obciążać wyłącznie organ. Choć ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnych szczegółowych regulacji określających wymagania formalne wniosku, strona skarżąca zobowiązana była zastosować się również do innych regulacji prawnych, określających sposób jej działania w każdej sytuacji, a nie tylko w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Niewątpliwie zaś do tych regulacji zaliczały się powołane już przepisy art. 38 k.c. i art. 10 ustawy o fundacjach. Odnosząc się w tym miejscu do kwestii zastosowania przepisów k.p.a. w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim wskazać, że przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. taką możliwość przewiduje wyłącznie w odniesieniu do wydawanych decyzji. Nie można więc podzielić poglądu organu, że przepisy procedury administracyjnej znajdują zastosowanie również w sytuacji istniejących braków formalnych żądania wnioskodawcy. Niemniej jednak nie zwalnia to podmiotu zobowiązanego od podjęcia starań zmierzających do usunięcia dostrzeżonego braku, jeśli to oczywiście będzie uniemożliwiało rozpatrzenie wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SAB/Kr 58/07). Reasumując dotychczasowe rozważania należało stwierdzić, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie został złożony skutecznie. Skarżąca bowiem – mimo wezwania – nie dokonała tej czynności zgodnie z obowiązującymi ją zasadami reprezentacji, nakazującymi jej działać w stosunkach zewnętrznych wyłącznie poprzez swój zarząd. Podniesiony zatem przez nią zarzut bezczynności i naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był uzasadniony. Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi w całości.