IV SAB/Wr 59/18

|Sygn. akt IV SAB/Wr 59/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 kwietnia 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2018 r., sprawy ze skargi K. K., na bezczynność Starosty Powiatu Z., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , stwierdza, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, umarza postępowanie w pozostałym zakresie;, zasądza od Starosty Powiatu Z. na rzecz skarżącego kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego., , , Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2016 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej K. K.(zwany dalej stroną lub skarżącym) zwrócił się do Starosty Powiatu Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania liczby wniosków o dostęp do informacji publicznej w poszczególnych latach w okresie 2010 – 2015 oraz w 2016 r. do chwili udzielenia odpowiedzi. Wobec nieotrzymania żądanych informacji strona w dniu 12 sierpnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w tym zakresie, domagając się : 1/ zobowiązania organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2/ stwierdzenia jego bezczynności, 3/ przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4/ zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, objęte wnioskiem dane miały publiczny charakter , zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Starosta Powiatu Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej z tym uzasadnieniem ,że wniosek skarżącego skutecznie nie wpłynął na adres organu , a o treści wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. dowiedział się dopiero ze skargi. Po jej otrzymaniu ponownie sprawdzono korespondencję kierowaną na adres starostwo@powiat.[...].pl i nie znaleziono tam wniosku, o którym wspomina skarga. O tym ,że wniosek nigdy nie wpłynął do organu może świadczyć dziennik korespondencji przychodzącej, prowadzony w programie Proton, gdyż wszystkie pisma kierowane do organu zarówno w formie papierowej, jak i wiadomości e-mail lub faksu są w nim rejestrowane. Wiadomość mogła zostać zakwalifikowana jako niebezpieczna przez system antyspamowy albo antywirusowy, co skutkowało jej usunięciem. Dlatego wysłanie wiadomości na adres wskazany we wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. nie gwarantuje pewności dotarcia do adresata i zapoznania się z jej treścią. Według organu skuteczniejszym i pewniejszym jest złożenie wniosku za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej udostępnionej na platformie ePUAP, która generuje potwierdzenie złożenia wniosku. W okresie, w którym skarżący złożył wniosek przeprowadzona była propagacja DNS dla domeny powiat-[...].pl. Skutkiem tego działania była możliwość utraty nadchodzących wiadomości email. Organ podniósł również ,że dążąc do sprawnego działania w niniejszej sprawie i respektując prawa skarżącego do otrzymania informacji publicznej , uznał złożoną skargę za faktyczny wniosek o udzielenie informacji publicznej i udzielił stronie w ustawowym terminie informacji. Pismem procesowym z dnia 6 września 2016 r. skarżący, mając na względzie udostępnienie wnioskowanej informacji, cofnął skargę w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej oraz przyznania sumy pieniężnej. Jednocześnie podtrzymał żądanie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz żądanie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W zakresie podtrzymanej skargi wywodził , że nie może być obciążony negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu. Skarżący wykazał, że złożył skutecznie wniosek, który nie został zwrócony przez systemy elektroniczne organu. Powołał się na najnowsze orzecznictwo NSA dotyczące problemów z doręczeniem napływającej do organu korespondencji elektronicznej, z którego wynika, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Zauważył też, że żaden przepis p.p.s.a. nie uprawnia organu do żądania zwrotu kosztów postępowania od skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Starosta Powiatu Z. w piśmie z dnia 3 października 2016 r. wyjaśnił, że na skrzynkę pocztową starostwo@powiat-[...].pl nigdy nie dotarł mail od skarżącego. Wiadomość od skarżącego nie wpłynęła na ww. skrzynkę Urzędu obsługiwaną przez sekretariat, nie zarejestrowano jej ani w skrzynce odbiorczej, ani w folderze wiadomości SPAM. Z tych względów podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Do pisma został dołączony wydruk ze skrzynki odbiorczej wskazujący odebrane w dniu 18 czerwca 2016 r. wiadomości poczty elektronicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 155/16 oddalił skargę w całości z tym uzasadnieniem ,że w przypadku przesłania wniosku drogą elektroniczną wnioskodawca powinien potwierdzić jego wpływ także wysłaniem wniosku z opcją otrzymania raportu doręczenia. Według Sądu I instancji , skarżący nie wykazał za pomocą dowodu z opcji otrzymania raportu doręczenia, wpływu wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. do organu – a ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy. Wprawdzie strona podjęła próbę wykazania, że złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, jednakże nie przedłożyła żadnego dowodu, nie wykazała, że został on organowi doręczony. W tej sytuacji, gdy organ zakwestionował fakt otrzymania wniosku, twierdził, że żądanie udzielenia informacji publicznej otrzymał dopiero w dacie wpływu skargi na bezczynność, a skarżący posiadający profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał, że doręczenie wniosku było skuteczne, brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 748/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W motywach orzeczenia stwierdzono , że najistotniejszym zagadnieniem w sprawie jest kwestia, na kim głównie spoczywa ciężar udowodnienia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany do adresata i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością tego, iż wniosek do niego nie dotarł. W tym zakresie Sąd II instancji wskazał, że osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nie posługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ czy też podmiot nie będący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej , aby informacje wysyłane pod adres elektroniczny były w sposób właściwy odbierane. Uznanie, przez Naczelny Sąd Administracyjny, że twierdzenie adresata wniosku, iż wniosku takiego nie otrzymał wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ciężar wykazania, iż wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę to, że wnioskodawca cofnął częściowo skargę i orzec w pozostałym zakresie zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd , któremu sprawa została przekazana przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym na wstępie przywołać należy wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 5 grudnia 2017 r. , z których wynika, że najistotniejszym zagadnieniem w sprawie jest kwestia na kim głównie spoczywa ciężar udowodnienia w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany do adresata i kto ewentualnie ponosi ryzyko związane z możliwością tego, iż wniosek do niego nie dotarł. Sąd kasacyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że ciężar wykazania, iż wniosek został skutecznie wniesiony obciąża wnioskodawcę. Twierdzenie adresata wniosku, że wniosku takiego nie otrzymał w przypadku gdy dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nakazał uwzględnić, że wnioskodawca cofnął częściowo skargę i orzec w pozostałym zakresie zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Rozpoznając zatem ponownie sprawę należy wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), (zwanej dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten, określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej, ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Wymaga podkreślenia ,że ustawa dostępowa nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOIS). Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, publ. CBOIS). Przy czym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto jednoznaczne domniemanie, wedle którego jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Wobec tego wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16, publ. CBOIS). W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej adresowany do organu administracji publicznej (Starosty Powiatu Z.) został złożony w dniu 18 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Pozostaje również poza sporem, że w ustawowym terminie 14 dni wniosek ten nie został załatwiony przez organ poprzez udostępnienie żądanej informacji. Organ uczynił to jednak po złożeniu przedmiotowej skargi na bezczynność, co przyznał skarżący w piśmie z dnia 6 września 2016 r., w którym cofnął skargę w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący podtrzymał natomiast skargę w zakresie wniosku o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego, a ponadto w zakresie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W tym miejscu wskazać należy ,że wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. W związku z tym nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Z kolei celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. W analizowanej sprawie organ udzielił żądanej informacji , lecz z uchybieniem terminu przewidzianego w ustawie dostępowej . Pozostawał zatem w bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącego. Udzielił bowiem informacji niezwłocznie po wniesieniu skargi, a z okoliczności sprawy wynika, że zwłoka nastąpiła z powodu nieprawidłowości systemu informatycznego, którego sprawność powinien wprawdzie zapewnić organ, tym niemniej nawet skarżący nie domaga się uznania owej zwłoki za rażącą. Nie ma zatem podstaw do orzeczenia o nakazaniu organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, skoro w tym zakresie skarga została cofnięta. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności , która nie miała rażącego charakteru (pkt I wyroku). Z kolei na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2016 r. oraz w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (pkt II wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).