IV SAB/Wr 595/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 czerwca 2018 r.; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2500 (słownie: dwa tysiące pięćset ) złotych; V. oddala dalej idąca skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. Z. (dalej: strona, skarżący) z dnia 30 maja 2018 r. (data wpływu: 6 czerwca 2018r.) adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. (data wpływu do organu: 13 luty 2019r.) strona złożyła skargę na niezałatwienie sprawy w terminie, adresowaną do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W treści pisma strona wskazała min., że: - stanowi ono ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2021, poz. 735, dalej: k.p.a.), - domaga się wyznaczenia terminu do niezwłocznego załatwienia sprawy, - minęło 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku, - niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ponaglenie zostało przekazane do organu właściwego w dniu 22 marca 2019r. Pismem z dnia 22 marca 2019 r. organ wezwał stronę, w terminie 7 dni do: - osobistego stawiennictwa, - dołączenia do wniosku załącznika nr 1, - dostarczenia 4 fotografii, - przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Ponadto organ poinformował stronę o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Strona stawiła się osobiście w siedzibie organu w dniu 3 kwietnia 2019r. Pismem z dnia 7 maja 2020r. strona zwróciła się do organu z zapytaniem o datę przekazania jej wniosku do Wojewody Wielkopolskiego, w związku ze zmianą miejsca zamieszkania. Do pisma strona załączyła oświadczenie pracodawcy o zakwaterowaniu pod nowym adresem w miejscowości G. Pismem z dnia 30 stycznia 2021r. (data wpływu do organu: 5 luty 2021r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt i pracę. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości dwóch przeciętnych wynagrodzeń miesięcznych w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, 3. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że od dnia złożenia przez niego wniosku upłynęło 26 miesięcy. W tym czasie organ nie rozpatrzył wniosku, nie wskazał terminu zakończenia sprawy, przyczyn opóźnienia ani jakich dokumentów brakuje, wreszcie, nie przekazał akt sprawy do Wojewody Wielkopolskiego w związku ze zmianą miejsca zamieszkania skarżącego. W dniu 8 marca 2021 r. organ przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu w badanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, jak również, że przewlekłość ta, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wpływających wniosków, które to rozpatrywane są według kolejności wpływu. Każda sprawa wymaga już na wstępie dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów. Organ zaznaczył również, że wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili wpłynięcia do organu wniosku skarżącego, tj. od dnia 6 czerwca 2018 r., organ przez ponad 9 miesięcy nie przeprowadził żadnej czynności, nawet "wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów". Pierwsze czynności Wojewoda wykonał po upływie półtora miesiąca od chwili wpłynięcia ponaglenia – było to przekazanie ponaglenia Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców oraz wezwanie strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków wniosku. Sąd jednak wskazuje, że niezbędną czynnością jest zwrócenie się organu do odpowiednich służb celem zasięgnięcia informacji o cudzoziemcu. W ocenie Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, dokonać jego wstępnej analizy, wezwać do ewentualnego uzupełnienia braków oraz przesłać zapytanie do właściwych służb. Zwłaszcza, że takie pisma cechują się powtarzalnością, a ich utworzenie wymaga niejednokrotnie jedynie zmiany danych osobowych cudzoziemca. Zauważyć również należy , że od pisma organu z dnia 22 marca 2019r. – jedynego w sprawie – do dnia złożenia skargi minęło kolejne niespełna dwa lata. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji pochyla się nad wnioskiem strony po upływie 9 miesięcy (na skutek wniesionego ponaglenia), przez następne dwa lata nie podejmuje żadnej czynności w sprawie (nawet tak schematycznej jak zwrócenie się z zapytaniem do służb) i jednocześnie ani razu w tym czasie (prawie 3 lat) nie czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Takiego pisma organ nie wystosował do strony ani razu. Również, jak słusznie zauważył skarżący, organ nie przekazał jego wniosku do Wojewody Wielkopolskiego, co stanowiło czynność materialno-techniczną i nie wymagającą dużego nakładu pracy. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W badanej sprawie Sąd nie dopatrzył się ani "dochowania należytej staranności" ani "wnikliwej analizy", na co wskazywał organ usprawiedliwiając brak podejmowania czynności w sprawie. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500zł (pkt IV sentencji wyroku) , oddalając dalej idącą skargę ( pkt V sentencji wyroku) uznając, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).