IV SAB/Wr 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi S.P. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. oddala wniosek skarżącego S. P. o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 23 grudnia 2015 r. S. P. (dalej: skarżący) złożył w Urzędzie Gminy L. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie wykazu inwestycji i remontów przeprowadzanych przez Gminę L. w latach 2013-2015 oraz informację na temat wykonanych przeglądów, w tym przeglądów gwarancyjnych w realizowanych przez gminę pracach, inwestycjach, remontach. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 4 stycznia 2016 r. poinformowano skarżącego, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. W ocenie organu przygotowanie informacji wymaga dużych nakładów pracy oraz jest czasochłonne. Tym samym wezwano skarżącego do wykazania, iż udostępnienie informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący wezwał Wójta do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej podtrzymując, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną prostą. W dniu 11 lutego 2016 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 grudnia 205 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi stwierdzając, że żądana informacja ma charakter prosty, a co za tym idzie powinna zostać udostępniona, co do zasady, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz.782 ze zm.), dalej: u.d.i.p., w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Po wniesieniu skargi na bezczynność Wójta Gminy L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w dniu [...] marca 2016 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymano, iż wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, natomiast skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, stwierdzając, że jest ona przedwczesna. Organ podkreślił, że zakwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną oraz wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu informacji. Z uwagi na niewykazanie tego interesu organ w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji wraz z pouczeniem o przysługujących stronie środkach zaskarżenia i przesłał ją skarżącemu. Zdaniem organu nie wyczerpał on środków zaskarżenia i z tych względów brak jest podstaw do zarzucenia bezczynności w niniejszej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2016 r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postepowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. Skarżący stwierdził, że postępowanie przed WSA w zakresie bezczynności organu należy uznać za bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozpatrując skargę na bezczynność organu, nawet w przypadku jej ustania, władny jest do rozpoznania sprawy w kwestii dotyczącej rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a co za tym idzie wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny organowi jest zasadny. Stanowisko to, opiera się na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem skarżącego, całokształt przedstawionych okoliczności sprawy wskazuje, iż od samego początku wyraźnym celem organu było nieudostępnienie informacji publicznej, w szczególności poprzez próbę bezpodstawnego zasłaniania się założeniem, iż wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej, mimo braku merytorycznej argumentacji w tym zakresie. Dopiero po wniesieniu skargi organ zastosował się do przepisów u.d.i.p., wydając rozstrzygnięcie. Oczywistym wydaje się, iż działanie takie podyktowane zostało jedynie próbą uniknięcia sporu sądowego. Organ od początku celowo utrudnia oraz przedłuża postępowanie, co ukazuje lekceważący stosunek do realizacji ustawowo nałożonych zadań. Jednocześnie skarżący zauważył, że jako obywatelowi korzystającemu z konstytucyjnego prawa do informacji, nie było jego zamierzeniem rozpoczynanie sporu z Wójtem. Przede wszystkim, pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. ustosunkował się do stanowiska organu. Wydanie rozstrzygnięcia, które to powinno nastąpić przed wszczęciem powództwa ocenił jako działanie negatywne oraz celowe. Co za tym idzie, wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania, którego wszczęcie było jedynym sposobem załatwienia tej sprawy, bowiem bez wydanej decyzji administracyjnej nie mógł merytorycznie ustosunkować się do błędnej, argumentacji organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.), oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan faktyczny istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). Dla stwierdzenia stanu bezczynności potrzebne jest zatem ustalenie, iż przekroczono termin załatwienia sprawy (dokonania stosownej czynności). W świetle powyższego bezczynność organu, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez podmiot obowiązany do jej udostępnienia w 14-dniowym terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, konkretnie nieudostępnienia informacji, lub niewydania decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Dodać tu można, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżący pismem z dnia 23 grudnia 2015 r., wniósł o udostępnienie informacji w zakresie wykazu inwestycji i remontów przeprowadzanych przez Gminę L. w latach 2013-2015 oraz wykonanych przeglądów, w tym przeglądów gwarancyjnych w realizowanych przez gminę pracach, inwestycjach, remontach. Załatwienie żądania objętego powyższym wnioskiem winno było zatem nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że organ do którego zwrócił się skarżący z powyższym wnioskiem (żądaniem), tj. Wójt Gminy L. należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Również żądana przez skarżącego informacja podlegała zakwalifikowaniu jako informacja publiczna. Zgodnie bowiem z art.1 ust.1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Istotne jest w sprawie, że organ w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co wynika z akt sprawy. W świetle powyższych ustaleń organ rozpatrzył wniosek skarżącego z dnia 23 grudnia 2015 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie faktycznym i prawnym bezczynność strony przeciwnej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego została usunięta przez sam organ, przy czym bezczynność organu ustała w dniu [...] marca 2016 r., w dniu wydania decyzji. Ponieważ, jak to już wyżej Sąd podkreślił, celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, stąd też wydanie decyzji, uczyniło rozpoznanie niniejszej sprawy bezprzedmiotowym, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim była bezczynność strony przeciwnej w tym zakresie - przestał w dacie orzekania istnieć, choć niewątpliwie bezczynność organu istniała w dacie wniesienia do tut. Sądu skargi z dnia 11 lutego 2016 r. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Gdy postępowanie przed Sądem I-szej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe i to z uwagi na podjęte przez organ czynności, wówczas Sąd winien orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08, publ. Lex nr 478295). W tej sytuacji, skoro postępowanie sądowe w niniejszej sprawie - stało się bezprzedmiotowe, po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie należało umorzyć w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do dokonania określonych czynności związanych z żądaniem objętym wnioskiem z dnia 23 grudnia 2015 r. Zważyć przy tym należy, że udzielenie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ żądanej informacji, nie zwalniało wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzeczenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) . Sąd działając przy tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyprowadził powyższe stwierdzenie - biorąc pod uwagę z jednej strony datę wpływu do organu wniosku skarżącego o udostępnienie określonej informacji, czyli 23 grudnia 2015 r., z drugiej zaś strony - dzień, w którym strona przeciwna wydała decyzję, tj. [...] marca 2016 r. Te dwie daty pozwoliły uznać, że udzielenie przez organ odpowiedzi na opisany wyżej wniosek w dniu 10 lutego 2016 r., a następnie wydanie decyzji w dniu [...] marca 2016 r. sprawia, iż przedmiotowa bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym oddaleniu podlegał wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 13 u.o.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł na przepisach art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., stosownie do którego skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu. W ślad za stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 uznać należy, że działanie autokontrolne organu podjęte już po przekazaniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed jej rozstrzygnięciem, winno wywoływać w zakresie kosztów postępowania takie same skutki prawne jak czynność podjęta przez organ wprost na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.