IV SAB/Wr 61/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2017 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 27 listopada 2016 r. G. S. (skarżący) wniósł do Marszałka Województwa D. (Marszałka) o udostępnienie czytelnych kserokopii dokumentów, alternatywnie skanów dokumentów, o których pisze Marszałek w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. nr [...] tj.: - protokołu pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa D. na lata 2007-2013, dokonanej w styczniu 2016 r., - protokołu pokontrolnego z kontroli prowadzonej przez IZ RPO WD Projektu Nr [...] oraz dokument nakładający na beneficjenta Projektu wysokość korekty finansowej, - dokument stwierdzający czy doszło (czy nie doszło) do znaczącej modyfikacji Projektu nr [...]. W odpowiedzi drogą elektroniczną poinformowano skarżącego, że Marszałek nie posiada "wnioskowanych dokumentów gdyż kontrola nie została jeszcze zakończona". Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie daty rozpoczęcia powyższej kontroli, a w przypadku jej ukończenia – o doręczenie dokumentów żądanych wnioskiem z dnia 27 listopada 2016 r. W związku z tym pismem Urząd Marszałkowski poinformował skarżącego, że kontrola została rozpoczęta w dniu 21 marca 2016 r. i nie została jeszcze zakończona. Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. skarżący wniósł o poinformowanie go czy została zakończona kontrola projektu nr (...) pn. "Uzdrowiskowy Szlak Turystyczno-Rekreacyjny w J. Z. – Etap II, jeżeli kontrola została ukończona – o przesłanie protokołu kontroli. Urząd Marszałkowski, następnego dnia po dacie wniosku, poinformował skarżącego, że wnioskowana kontrola jeszcze się nie zakończyła "ze względu na złożenie nowych wniosków dowodowych przez beneficjenta". Pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. skarżący wniósł o udostępnienie kserokopii, alternatywnie skanów wszystkich pism oraz wniosków dowodowych złożonych przez beneficjenta w trakcie trwania kontroli projektu nr [...] (...). W dniu 31 stycznia 2017 r. Urząd Marszałkowski, w nawiązaniu do wniosku z dnia 13 stycznia 2017 r. o udostępnienie wszystkich wniosków dowodowych złożonych przez beneficjenta w trakcie trwania kontroli projektu nr [...] (...) poinformował skarżącego, że "na dzień 31 stycznia 2017 r. kontrola tego projektu nie została jeszcze zakończona. Wszelkie dokumenty wykorzystywane do kontroli – przed jej ukończeniem, tj. przed wytworzeniem protokołu kontroli nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip. Dokumenty wytwarzane w trakcie kontroli, są skierowane jedynie do stron tego postępowania. Jednakże w dniu 27 stycznia 2017 r. Urząd poinformował skarżącego, że w związku z wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. wnioskowana informacja zostanie udostępniona do dnia 3 lutego 2017 r. W dniu 13 marca 2017 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. wpłynęła skarga G. S. na bezczynność Marszałka w powyższym zakresie. Skarżący wniósł: 1) o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku i akt organowi, 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) zbadanie i przesądzenie, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4) w przypadku naruszenia prawa w stopniu rażącym, wymierzenie organowi grzywny przewidzianej prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dnia 13 stycznia 2017 r. wniósł, za pomocą poczty elektronicznej do organu wniosek datowany 13 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia 12 marca 2017 r. organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Marszałek Województwa D. wniósł o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że wnioskodawca nie był stroną postępowania kontrolnego prowadzonego pomiędzy Gminą J. – Z. a Instytucją Zarządzającą RPO WD. Zdaniem organu, upublicznienie osobom nieuprawnionym wniosków dowodowych złożonych przez beneficjenta na etapie prowadzonego postępowania kontrolnego nie zabezpieczyłoby prawidłowego toku tego postępowania. Stąd też, przed wytworzeniem protokołu kontroli/informacji pokontrolnej, żądana informacja nie została zakwalifikowana jako informacja publiczna w rozumieniu przepisów art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), ustawa. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie odmówił jej udostępnienia. Uznał jedynie, że na tym etapie prowadzonej sprawy nie stanowi ona informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim istnienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (...) ppsa: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis ten w § 1a stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 tego przepisu prawa, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Materialnoprawną podstawą żądania skarżącego są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej także udip. Bezczynność organu na gruncie tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela takiej informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wniosek o udzielenie informacji publicznej winien być przy tym skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, a przedmiotem wniosku winna być informacja publiczna. Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Aby można było stwierdzić, że dany podmiot nie pozostaje w bezczynności, udzielenie informacji powinno nastąpić we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie lub podmiot obowiązany winien powiadomić o przyczynach zwłoki i o wyznaczeniu terminu udostępnienia informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 udip). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 udip). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 udip, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 udip). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 udip decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 dostępne w cbois). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bez wątpliwości Marszałek Województwa D. jest organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja, której nie udostępniono na jego wniosek z dnia 13 stycznia 2017 r. jest informacją publiczną, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 a) tiret pierwsze udip. Dotyczy bowiem sprawy publicznej jaką jest szlak turystyczno-rekreacyjny w J. Z.. Nie powinno przy tym nasuwać zastrzeżeń, że taki charakter ma protokół sporządzany w wyniku kontroli projektu pn. "Uzdrowiskowy Szlak Turystyczno-Rekreacyjny w J. Z. Etap II". Tym bardziej, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 13 stycznia 2017 r. noszącej datę 27 stycznia 2017 r. poinformowano skarżącego, że wnioskowana informacja zostanie udostępniona do dnia 3 lutego 2017 r. W kolejnej odpowiedzi z dnia 30 stycznia 2017 r., stwierdzono jednak, że "na dzień 31 stycznia 2017 r. kontrola tego projektu nie została jeszcze zakończona. Wszelkie dokumenty wykorzystywane do kontroli - przed jej ukończeniem, tj. przed wytworzeniem protokołu kontroli, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip. Dokumenty wytwarzane w trakcie kontroli są skierowane jedynie do stron tego postępowania". Skarżący wniósł skargę w dniu 13 marca 2017 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa D.. Marszałek odpowiedział na skargę pismem z dnia 27 marca 2017 r. podobnie jak w piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. Nie wiadomo jednakże jaką informację miano udostępnić skarżącemu do dnia 3 lutego 2017 r., jak traktować treść pisma z dnia 31 stycznia 2017 r., jeśli jest ono równoznaczne z "odwołaniem" tego, co miano udostępnić do dnia 3 lutego 2017 r. to brak określenia kolejnej daty realizacji wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy. A jeśli żądanie skarżącego odniesiono do materiałów w trakcie kontroli i protokołu pokontrolnego, co do którego zobowiązany nie ma wątpliwości, że podlega udostępnieniu, to jaki charakter mają te materiały skoro uznano, że nie są one informacją publiczną. Nie jest zrozumiałe stwierdzenie, że dokumenty wytwarzane w trakcie kontroli są skierowane jedynie do stron tego postępowania. Brak wyjaśnienia kto jest stroną tego postępowania, czego dokumenty te dotyczą i dlaczego to co ma służyć kontroli publicznej nie jest uważane za informację publiczną. Wobec tych wątpliwości należało przyjąć, że Marszałek pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zgodnie ze wspomnianym wnioskiem. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, zobowiązał Marszałka do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 stycznia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem (pkt I wyroku). Oceniając, w związku z uwzględnieniem skargi na bezczynność organu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego Sąd był zobowiązany w świetle art. 149 § 1a ppsa, należy odnieść się do regulacji art. 13 udip. Stosownie do wskazanego przepisu prawa, udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). W okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie informacji nie nastąpiło. Organ wyjaśniał jednak skarżącemu bieg sprawy i przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Mając w tej sytuacji na względzie z jednej strony termin zakreślony art. 13 udip, z drugiej zaś upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie oraz treść korespondencji organu kierowanej do skarżącego, Sąd uznał, że istnieją podstawy do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa, zwłaszcza, że skarżący uzależnił ją od uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zobowiązanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd stwierdza, że w ramach postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, brak podstaw do nałożenia takiego obowiązku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.