IV SAB/Wr 62/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi A Spółka jawna z/s w L. na bezczynność B we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dziekana B we W. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dziekana B we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dziekana B we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 17 września 2018 r. Spółka jawna A jako strona postępowań dyscyplinarnych zwróciła się do Dziekana B we W. o udzielenie pisemnej informacji, dotyczącej wykonania prawomocnych kar dyscyplinarnych orzeczonych wobec radcy prawnego [...], tj. czy ukarany radca prawny uiścił karę pieniężną w kwocie 8.000 zł i koszty postępowań dyscyplinarnych oraz w jakim terminie została wykonana kara zakazu sprawowania patronatu na czas 1 roku. Pismem z dnia 2 października 2018 r. nr [...] Wicedziekan B poinformował zainteresowanego, że w postępowaniu wykonawczym pokrzywdzonemu nie przysługuje status strony i brak jest podstawy prawnej do udzielenia informacji dotyczącej wykonania orzeczonych kar dyscyplinarnych. Wnioskiem z dnia 16 października 2018 r. Spółka jawna A na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ponownie zwróciła się do Dziekana B o udzielenie pisemnej informacji odnośnie wykonania prawomocnie orzeczonych wobec radcy prawnego kar dyscyplinarnych. Pismem z dnia 30 października 2018 r. nr [...] Wicedziekan B poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Są to informacje należące do sfery spraw wewnątrzorganizacyjnych B, ponieważ postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem wewnętrznym samorządu radcowskiego, do którego dostęp mają wyłącznie podmioty dopuszczone na podstawie ustawy o radcach prawnych. Wykonanie orzeczonej przez sąd dyscyplinarny kary jest sprawą czysto wewnętrzną samorządu radcowskiego i nie ma przymiotu informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o zobowiązanie B do udzielenia pisemnej informacji publicznej, zarzucając naruszenie 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według strony rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych, dotyczące oceny działalności radców prawnych stanowią informację publiczną. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest wykonywaniem zadań publicznych. Radca prawny jest zaliczany do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o przynależności jego osoby do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. Podobnie należy stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do wykonania prawomocnie orzeczonych kar dyscyplinarnych, albowiem wynikają one z prawomocnych orzeczeń i wykonanie ich zostało powierzone organom jednostek samorządu zawodowego. Jako błędne należy ocenić stanowisko B, które sprowadza postępowanie dyscyplinarne oraz wykonanie prawomocnie orzeczonych kar dyscyplinarnych i obowiązku pokrycia kosztów wyłącznie do spraw czysto wewnętrznych samorządu radcowskiego. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego obejmuje także wykonanie prawomocnych orzeczeń sądów dyscyplinarnych. W odpowiedzi na skargę B wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Według organu, mając na uwadze odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania karnego oraz rozdziałów I-III Kodeksu karnego, nie można uznać informacji dotyczącej faktów związanych z wykonaniem orzeczonych kar oraz uiszczeniem nałożonych kosztów postępowania dyscyplinarnego za informację publiczną. Wprawdzie sąd dyscyplinarny niezwłocznie przesyła odpis prawomocnego orzeczenia właściwej radzie okręgowej izby radców prawnych, jednakże niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej zwrotu "odpis prawomocnego orzeczenia" i kwalifikowanie do jego zakresu informacji związanej z faktem wykonania lub niewykonania nałożonych prawomocnych kar oraz z uiszczeniem kosztów postępowania. Także stosownie do przepisów Kodeksu karnego wykonawczego, ciąg zdarzeń mających miejsce po wydaniu prawomocnego orzeczenia skazującego jest postępowaniem odrębnym od postępowania rozpoznawczego oraz nie jest ono objęte zasadą jawności. Wykonanie kar dyscyplinarnych przez dziekana rady okręgowej izby radców prawnych jest sprawą ze sfery wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego radców prawnych. W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2019 r. strona skarżąca argumentowała, że w przypadku samorządu zawodowego oraz w zakresie jego funkcjonowania nie można mówić w ogóle o jakiejkolwiek sferze wewnątrzorganizacyjnej, która tym bardziej byłaby wyłączona spod obowiązywania ustawy o informacji publicznej. Prawo do informacji o działalności samorządów zawodowych oraz jego członków, jest prawem każdego obywatela. Ponadto orzeczone w postępowaniu dyscyplinarnym kary pieniężne oraz uiszczone koszty postępowania stanowią przychody właściwych okręgowych izb radców prawnych, a zagadnienia prawidłowej gospodarki finansowej samorządu zawodowego objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej, ale również organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Dziekan Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych. Sporne natomiast jest, czy informacją publiczną są informacje dotyczące wykonania prawomocnych kar orzeczonych w postępowaniach dyscyplinarnych oraz uiszczenia kosztów postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radach prawnych (Dz. U. z 2017 poz. 1870) radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych (art. 5 ust. 2). Natomiast w świetle do art. 42 ust. 1 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Główny Rzecznik Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd dyscyplinarny oraz rzecznik dyscyplinarny. Okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 3 (art. 54 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy radcowie prawni i aplikanci radcowscy podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godnością zawodu bądź za naruszenie swych obowiązków zawodowych. Wskazać należy, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności dotycząca treści i postaci dokumentów urzędowych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady, ciąży obowiązek ich udostępniania, przy czym udostępnianie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest to odpowiedzialność typu karnego za wykroczenia dyscyplinarne, w tym za uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu, ponieważ jest to odpowiedzialność za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. W konsekwencji sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej (wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn.. akt II SAB/Op 46/14. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn.. akt I OSK 1112/15 stwierdził, że sąd dyscyplinarny w zakresie rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków samorządu zawodowego radców prawnych wykonuje zadania publiczne, tak więc rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych, dotyczące oceny działalności radców prawnych stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Radca prawny jest zaliczany do kategorii zawodów zaufania publicznego, co decyduje o jego przynależności do samorządu zawodowego. Szczególny rodzaj zadań realizowanych przez zawody zaufania publicznego powoduje, że konieczne jest zapewnienie mechanizmu społecznej kontroli ich funkcjonowania, w tym poprzez uzyskiwanie informacji publicznej dotyczącej jego członków. Stosownie do art. 672 ustawy o radcach prawnych postępowanie dyscyplinarne składa się z trzech etapów i obejmuje dochodzenie, postępowanie przed sądem dyscyplinarnym i postępowanie wykonawcze. Stronami w dochodzeniu są obwiniony i pokrzywdzony, a w postępowaniu przed sądem dyscyplinarnym – oskarżyciel, obwiniony i pokrzywdzony (art. 68 cyt. ustawy). Orzeczenia i postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne, co do zasady, z urzędu doręcza się wraz z uzasadnieniem stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości (art. 704 ust. 1). Od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne odwołanie przysługuje stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości (art. 704 ust. 4). W razie ukarania koszty postępowania ponosi obwiniony (art. 706 ust. 2 zd. 1). Kwestia wykonania kar dyscyplinarnych została uregulowana w art. 71 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy sąd dyscyplinarny niezwłocznie przesyła odpis prawomocnego orzeczenia właściwej radzie okręgowej izby radców prawnych, Ministrowi Sprawiedliwości i Krajowej Radzie Radców Prawnych. Wykonanie kar dyscyplinarnych należy do dziekana rady okręgowej izby radców prawnych (ust. 2). Prawomocne orzeczenie w zakresie kary pieniężnej oraz kosztów postępowania stanowi tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 Kodeksu postępowania cywilnego i po nadaniu mu klauzuli wykonalności przez sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę sądu dyscyplinarnego, który wydał to orzeczenie, podlega wykonaniu w drodze egzekucji prowadzonej w trybie tej ustawy (ust. 2a). W postępowaniu egzekucyjnym, o którym mowa w ust. 2a, czynności przewidziane dla wierzyciela podejmuje dziekan rady okręgowej izby radców prawnych tej izby, której ukarany był członkiem w dacie uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w zakresie kary pieniężnej oraz kosztów postępowania dyscyplinarnego (ust. 2b). Odpis prawomocnego orzeczenia o ukaraniu dyscyplinarnym dołącza się do akt osobowych (ust. 3). O karach, o których mowa w art. 65 ust. 1 pkt 4 (zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego) i pkt 5 (pozbawienie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego), zawiadamia się: 1) sądy, 2) prokuratury, 3) pracodawców oraz inne podmioty, na rzecz których dany radca prawny świadczy pomoc prawną, 4) właściwe ze względu na charakter prowadzonych przez danego radcę prawnego spraw organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego - w okręgu okręgowej izby radców prawnych, w której radca prawny albo aplikant radcowski jest wpisany na listę, a w sprawie radcy prawnego wykonującego zawód adwokata - okręgową radę adwokacką (ust. 4). Wobec powyższego trudno się zgodzić ze stanowiskiem organu, że wykonywanie kar dyscyplinarnych i kwestia uiszczenia kosztów postępowania dyscyplinarnego jest sprawą jedynie ze sfery wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego, do której nie mają zastosowania przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy samorządu zawodowego, w tym wykonywanie kar dyscyplinarnych przez dziekana rady okręgowej izby radców prawnych, jest formą wykonywania władzy publicznej, skoro kara dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego o charakterze karnym. W postępowaniu wykonawczym dziekan rady OIRP podejmuje szereg czynności wykraczających poza sferę wewnątrzorganizacyjną samorządu radcowskiego, w tym zawiadamia o orzeczeniu kary zawieszenia i pozbawienia prawa wykonywania zawodu wymienione w ustawie podmioty zewnętrzne. Nałożenie tego rodzaju kary dyscyplinarnej wywołuje bowiem skutki również wobec podmiotów zewnętrznych. Radca prawny nie może wówczas świadczyć pomocy prawnej ani też występować przed organami państwowymi w charakterze pełnomocnika procesowego. Kary pieniężne i nałożone na radcę prawnego koszty postępowania dyscyplinarnego podlegają wyegzekwowaniu w drodze egzekucji prowadzonej w trybie przepisów k.p.c, a dziekanowi rady OIRP przysługują uprawnienia wierzyciela, które również wykraczają poza czynności wewnątrzorganizacyjne samorządu zawodowego. Kary pieniężne i koszty postępowania dyscyplinarnego stanowią wpływy OIRP, a informacje o majątku samorządów zawodowych objęte są zakresem informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Dziekan Rady OIRP błędnie zatem uznał, że żądana we wniosku strony informacja nie stanowi informacji publicznej, naruszając art.. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. Z przepisów u.i.d.p. wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W konsekwencji Sąd uznał, że Dziekan B na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku strony skarżącej i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dziekana B do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział pisemnie na wniosek strony skarżącej w ustawowym terminie, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dziekana B nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi (pkt III sentencji wyroku).