IV SAB/Wr 63/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; III. zasądza od Starosty G. na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskodawca R. P. pismem z dnia 11 lutego 2016 r. zwróciła się do Starosty G. o przesłanie "w odpowiedzi na mój adres mailowy (...) umów cywilnych zawartych przez tutejszy Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie albo ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosek proszę zrealizować poprzez przesłanie w/w umów w formie skanów". W dniu 2 marca 2016 r. Starostwo Powiatowe w G. przesłało do pełnomocnika wnioskodawczyni pismo, w którym podało, że w związku ze skargą złożoną w dniu 26 lutego 2016 r., w imieniu R. P. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przekazuje kserokopię umowy w sprawie świadczenia stałej obsługi prawnej z dnia 5 stycznia 2011 r. Równocześnie wyjaśniło, iż bezczynność organu, o której mowa w złożonej skardze, wynikała z faktu zwykłego przeoczenia przez pracownika sekretariatu wniosku o udzielnie informacji złożonego na adres mailowy organu. Wniosło też o cofnięcie skargi jako bezprzedmiotowej. Skarga wnioskodawczyni skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nosząca datę 26 lutego 2016 r., wpłynęła do organu 2 marca 2016 r. Skarżąca wniosła w niej o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2,880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie §16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu skargi powołała treść wniosku z dnia 11 lutego 2016 r. Podała, że w terminie przewidzianym ustawą organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał żadnej czynności tj. ani nie udostępnił wnioskowanej informacji, w żadnej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wywołanego złożoną skargą jako bezprzedmiotowego oraz o nieobciążanie organu kosztami procesu, w szczególności kosztami zastępstwa prawnego. Wyjaśniono jak w powołanym wyżej piśmie organu z dnia 2 marca 2016 r. przyczyny nieudzielania w terminie informacji. Podano, że tego samego dnia, w którym wpłynęła skarga to jest 2 marca 2016 r. udzielono zainteresowanej za pośrednictwem pełnomocnika żądanej informacji. Odnośnie żądania zasądzenia kosztów zastępstwa adwokackiego organ podniósł, że żądnie zasądzenia ich w sześciokrotnej wysokości stawki minimalnej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w przepisie § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie. Ponadto nie zachodzi wobec udzielenia informacji konieczność przeprowadzenia rozprawy. Nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki merytoryczne wymienione we wskazanym § 15 ust. 3 rozporządzenia. Dokumentacja jest znikoma. Za ustaleniem kosztów w maksymalnej wysokości nie przemawia też nakład pracy, przyczynienie się adwokata do wyjaśnienia okoliczności faktycznych czy rodzaj i zawiłości sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy bowiem działalności i majątku publicznego, a organ jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Art. 13 powołanej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżąca złożyła wniosek w dniu 11 lutego 2016 r., wnioskowane dokumenty otrzymała zaś 2 marca 2016 r. Zatem na dzień wniesienia skargi – skarga z dnia 26 lutego 2016 r. - wpłynęła do organu 2 marca 2016 r. – organ pozostawał w bezczynności. Należy też zaznaczyć, że wniosek został przez organ zrealizowany w dniu wniesienia skargi, a ta została sporządzona następnego dnia po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ostatecznie organ zrealizował wniosek z 6 dniowym uchybieniem. Na podstawie art. 149 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu interpretacji, albo do dokonania czynności (pkt 1). Takiego zobowiązania Sąd w dacie wydawania nie mógł nałożyć albowiem wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 161 §1pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w sprawie bezczynności należało umorzyć. W związku z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązującym Sąd do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak stwierdzono wyżej bezczynność organu wynosiła 6 dni. Taki okres opóźnienia nie uprawnia do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Odnośnie zaś żądanych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego należy przede wszystkim wskazać, że wysokość opłat za czynności adwokackie reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) – dalej rozporządzanie. W § 14 rozporządzenie to stanowi, że stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi 1) w pierwszej instancji: a) w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – stawka obliczona na podstawie §2, b) za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego – 1200 zł c) w innej sprawie 480 zł. Niewątpliwe mamy do czynienia ze sprawą określoną w pkt c §14 ust. 1 – zatem wynagrodzenie minimalne dla pełnomocnika wynosi 480 zł. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie sześciokrotnych kosztów zastępstwa wskazując na pkt. 3 umowy zlecenia o obsługę prawną zawartą z wnioskodawczynią w dniu 26 lutego 2016 r., w którym ustalono wynagrodzenie za prowadzenie niniejszej sprawy w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej i §16 rozporządzenia, z którego wynika, że Sąd jest związany oświadczeniem o wysokości kosztów obciążających stronę. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku, albowiem według Sądu zachodzą okoliczności, o których stanowi dalsza część przepisu art. 16. Mianowicie występują okoliczności, które w myśl §15 ust. 3 przemawiają za innym ustaleniem wynagrodzenia. §15 ust. 3 rozporządzenia przewiduje możliwość podwyższenia stawki minimalnej z uwagi na nakład pracy, wkład pracy adwokata w przyczynieniu się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych, rodzaj i zawiłość sprawy, wartość przedmiotu sprawy. Żadna z powołanych w wymienionym przepisie okoliczności nie występuje. Sprawa jest prosta, nie wymaga wyjaśnienia, nakład pracy adwokata jest niewielki. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 201 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.