IV SAB/Wr 63/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej B. K. (zwana dalej stroną lub skarżącą) zwróciła się do Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. (dalej skrót ZP ZOZ) o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, zawierających zarówno zakres obowiązków, jak i informacje dotyczące wynagrodzenia tych osób w związku z realizacją "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży ..." w roku 2015 i 2016. Jednocześnie wskazała, że gdyby takie umowy nie istniały to wnosi o udostępnienie innych dokumentów zawierających w/w informacje. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że w ramach "Programu profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży" w latach 2015 i 2016 nie zawierano żadnych umów z rehabilitantem, lekarzami, główną księgową, a w/w osoby nie otrzymały dodatkowego wynagrodzenia z tytułu realizacji przedmiotowego programu, ani żadnych dodatkowych świadczeń ponad wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zawartej z ZP ZOZ. Ponadto udzielono informacji, jakie kwoty przeznaczono na wynagrodzenia. Z uwagi na powstałe wątpliwości organu co do zakresu w/w wniosku wezwano wnioskodawczynię do sprecyzowania, czy domaga się wskazania zakresu obowiązków w/w osób. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. strona podtrzymała wniosek w zakresie zakresu obowiązków. Nadmieniła, że oczekuje udzielenia niezwłocznie wnioskowanej informacji ponieważ termin upłynął dnia 17 stycznia 2018 r. Następnie pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2018 r. Wobec nieotrzymania żądanych informacji strona w dniu 8 marca 2018 r. (data pisma) wystąpiła do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność organu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej: ustawa), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. w określonym terminie. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 2 jej wniosku przesłanego drogą elektroniczną w dniu 2 stycznia 2018 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że oczekuje realizacji jej wniosku w całości, a nie jedynie w zakresie podania zakresu obowiązków osób realizujących "Program profilaktyki..." dotowanego z budżetu Gminy Z. Zaznaczyła, że istnieje możliwość zanonimizowania danych, które nie mogą zostać ujawnione. Podkreśliła, że do dnia wniesienia skargi (8 marca 2018 r.) nie otrzymała żadnej odpowiedzi na wniosek ani nie została wydana decyzja odmowna. Zdaniem skarżącej, podmiot zobowiązany nie wykonał więc czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik ZP ZOZ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że konieczność przedłużenia terminu określona w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. wynikała z liczby bieżących obowiązków (zwiększona zachorowalność w okresie zimowym, a tym samym większa liczba wizyt lekarskich, jak również wpływ do ZP ZOZ 4 wniosków o udostępnienie informacji publicznej - w tym 3 od skarżącej - odpowiedzi udzielono w terminie). Poinformowano, że w dniu 9 marca 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność. Pismem z dnia 23 marca 2018 r. udzielono wnioskodawczyni odpowiedzi i wskazano jaki był zakres obowiązków rehabilitanta, lekarzy i głównej księgowej. Według Kierownik ZP ZOZ, postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Skarżąca uzyskała żądane informacje publiczne, o udostępnienie których wnosiła. Wobec powyższego organ wypełnił swój obowiązek, a tym samym orzekanie o obowiązku jego wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Wskazano, że w niniejszej sprawie organowi nie można przypisać rażącego naruszenia prawa. O takim naruszeniu można mówić jedynie wówczas, gdy naruszono prawo w sposób oczywisty. W tym zakresie nie jest wystarczające samo przekroczenie obowiązków, musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Ocena, czy w realiach niniejszej sprawy doszło do rażącego naruszenia prawa powinna być dokonana w kontekście działań organu i jego pism z dnia 15 stycznia 2018 r. oraz z dnia 23 marca 2018 r. i zrealizowanego tymi pismami udostępnienia informacji. Samo wniesienie skargi nie uruchomiło trybu udzielania informacji publicznej, bo częściowo organ spełnił obowiązek pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. skarżąca zarzuciła, że organ podał błędną datę jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazała, że wniosek jest datowany na dzień 2 stycznia 2018 r., a nie na dzień 19 stycznia 2018 r. Zdaniem skarżącej organ celowo odwlekał udzielenie wnioskowanej informacji, w piśmie z dnia 25 stycznia 2018 r. nie wskazał żadnej przyczyny przedłużenia terminu na udzielenie informacji, uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę. Dalej podała, że pismo z dnia 23 marca 2018 r., na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę zostało nadane dopiero dnia 26 marca 2018 r., a więc 17 dni po doręczeniu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przepisy ustawy zobowiązują podmioty dysponujące informacjami publicznymi do ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach udostępnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przestawiając powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącej z dnia 2 stycznia 2018 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Kierownik ZP ZOZ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. Z tej racji Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej będący samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, realizuje działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia. Podmiot tego rodzaju wykonuje zadania publiczne i finansowany jest ze środków publicznych, tym samym mieści się w zakresie podmiotowym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jednocześnie żądana informacja, stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie w nie zachodzi. Kierownik ZP ZOZ w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. z zachowaniem terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy) poinformował skarżącą, że "Program profilaktyki schorzeń narządów ruchu dzieci i młodzieży" w latach 2015 i 2016 realizowany był przez lekarzy, rehabilitantów, główną księgową w zakresie ich obowiązków. Nie zawierano żadnych umów z osobami wykonującymi powyższy program, jak też osoby te nie otrzymały dodatkowego wynagrodzenia, ani żadnych dodatkowych świadczeń ponad wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę zawartej z ZP ZOZ. Dodatkowo podano kwoty jakie przeznaczono na wynagrodzenia dla lekarzy, rehabilitantów, głównej księgowej w 2015r. i 2016r. W dalszej części pisma odmówiono wnioskodawcy podanie danych osób realizujących przywołany program. W ocenie Sądu odmowa udostępnienia tych danych miała wszystkie cechy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie powszechny jest pogląd, że do koniecznych elementów decyzji należy zaliczyć, oprócz oznaczenia organu, określenie strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, a także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). Wskazane zaś pismo z dnia 15 stycznia 2018 r. zawierało wszystkie określone powyżej, obligatoryjne elementy decyzji, a więc oznaczenie organu (ZP ZOZ) adresata (skarżącą), rozstrzygnięcie (odmowę udostępnienia informacji publicznej) oraz podpis osoby upoważnionej (Kierownik ZP ZOZ). Wobec tego żądanie wnioskodawcy o podanie danych osobowych osób realizujących wymieniony program należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do żądania udostępnienia zakresu obowiązków osób realizujących wymieniony program należy wskazać, że wynikał on z postanowień zawartych umów o pracę przez poszczególne osoby, a nie z umowy dotyczącej wykonania programu. Wynika to z odpowiedzi organu na wniosek strony(pismo z dnia 15 stycznia 2018 r.). W piśmie z dnia 23 marca 2018 r. organ udostępnił zakres obowiązków związanych z realizacją powyższego programu. Z tej racji należy uznać jako zrealizowanie wnioskowanej informacji a co miało miejsce niewątpliwie przed wydaniem orzeczenia sądowego w niniejszej sprawie - pozwala tym samym na stwierdzenie, że w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności. Z powyższych względów Sąd oddalił w całości skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.