IV SAB/Wr 63/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. zs. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 listopada 2022 r. I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 listopada 2022r. w zakresie punktów - 1, 3 w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. zs. w T. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. M. M. (dalej: skarżący, strona), wnioskiem z dnia 28 listopada 2022 r. data wpływu do Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. (dalej: organ Spółka), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), wystąpił o udostępnienie informacji publicznej tj.: 1) udostępnienie umów zleceń zawartych przez Państwa Spółkę w 2022 r.; 2) udostępnienie umów wraz z aneksami do nich oraz rozwiązań tych umów dotyczących dzierżawy przez Państwa hali Squash zawartych w latach 2018-2022.; 3) wskazanie nieruchomości jakie dzierżawicie Państwo obecnie od Gminy Trzebnica. Proszę również o udostępnienie obowiązujących obecnie umów dzierżawy tych obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu 12 grudnia 2022 r. w formie elektronicznej (na adres e-mail) poinformował stronę o anonimizacji w zakresie imion i nazwisk pracowników wymienionych w protokole przekazania. W zakresie punktów 1 i 2 wyznaczono nowy termin na rozpatrzenie wniosku tj. na dzień 26 stycznia 2023 r. Jednocześnie wezwano do wykazania interesu publicznego, w zakresie przetworzenia informacji pkt 1 wniosku. Skarżący w piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r. w odpowiedzi na wystąpienie organu z dnia 12 grudnia 2022 r. wniósł o udostępnienie wszystkich umów w punkcie 1 wniosku. W odniesieniu zaś do pytania o jednoznaczne określenie wnioskowanych dokumentów strona podała, że pytanie w punkcie 2 dotyczy wszystkich umów zawieranych przez Spółkę wyłączając jedynie krąg osób fizycznych, nieprowadzących działalności gospodarczej. W nawiązaniu do punktu 3 wniosku strona wnioskowała o udostępnienia dokumentów w pełnej formie lub wydanie decyzji odmownej. Pismem z dnia 9 lutego 2023 r. skarżący wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej (pkt 1, 3 wniosku) podnosząc, że organ naruszył: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. imion, nazwisk oraz podpisów osób zawierających z organem zobowiązanym umowy zlecenia zawartych w punkcie 1 wniosku; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. imion, nazwisk oraz podpisywanymi protokołami, a związanymi z przekazywaniem obiektów tj. punktu 3 wniosku; 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego, wobec czego nie doszło do bezczynności. Dalej organ wskazał, że anonimizacja danych osobowych na potrzeby punktu 1 i 3 wniosku nie powoduje nieczytelności udostępnionych dokumentów i nie traci przymiotu informacyjnego, a w szczególności celów, które skarżący wskazał w piśmie z dnia 27 grudnia 2022 r., które dotyczą w szczególności kontroli kosztów funkcjonowania Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 dalej: p.p.s.a.), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.). Z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Zatem w sprawie dotyczącej bezczynności organu należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie. Powyższe oznacza zbadanie czy organ jest właściwym adresatem wniosku obowiązanym do jego rozpoznania, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, wreszcie, czy podjęto przewidziane prawem czynności, tak co do formy i treści, w zakreślonym terminie. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Rozważając opisane wymogi nie ma sporu, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zgodnie z treścią powyższego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W Spółce 100% udziałów ma Gmina Trzebnica, co lokuje organ w gronie wskazanych podmiotów. Kolejną sporną między stronami kwestą jest ustalenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Niewątpliwie, informacje dotyczące wykorzystania obiektu stanowiącego własność Gminy, spółek z jej udziałem lub będącego w ich zarządzie (użytkowaniu), czy informacje o wydatkowaniu środków publicznych stanowią informację publiczną w podanym wyżej rozumieniu. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzieleniem żądanej informacji, albo wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania bądź zawiadomieniem wnioskodawcy, że informacji tej organ nie posiada. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez niego informacja ujęta we wniosku z dnia 28 listopada 2022 r. posiada przymiot informacji publicznej. Skoro tak, to podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Zdaniem Sądu organ nie zrealizował w sposób prawidłowy żądań wniosku, sprecyzowanych w punktach 1, 3. We wszystkich tych punktach zawarte było żądanie udostępnienia skarżącemu określony umów zleceń, umów dzierżawy. Należy zaznaczyć, że w trybie dostępu do informacji publicznej mogą być udostępniane zarówno dokumenty urzędowe, jak i dokumenty prywatne pod warunkiem, że ich treść odnosi się do organu władzy publicznej i dotyczy sfery jego działalności. Jak wynika z akt sprawy, organ w ramach odpowiedzi na żądanie sformułowane we wniosku udostępnił stronie wnioskowane dokumenty, niemniej, zanonimizował dane w zakresie danych osobowych zleceniobiorców (imienia, nazwiska, adresu, numeru pesel, podpisu - pkt 1 wniosku), w zakresie imienia i nazwiska pracowników wymienionych w protokole przekazania - pkt 3 wniosku). Zdaniem Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe. Skoro strona domagała się ujawnienia konkretnych dokumentów, to jest oczywiste, że jej wolą była możliwość zapoznania się ze wszystkimi elementami tego dokumentu. Stwierdzić należy, że dane osobowe zawarte we wnioskowanych dokumentach są jednym z bardzo istotnych elementów, bez którego dokument taki zawierałby braki jego realizacji. Z tej racji, element ten należy traktować jako informację integralnie związaną z istnieniem w obrocie prawnym dokumentu wpływającą na jego ważność. Dlatego zdaniem Sądu nie znajdzie tu zastosowania zasada ochrony danych osobowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zatem jeśli w sprawie zaistniały podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej, zadaniem organu jest podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji. Wobec stwierdzenia, że żądane przez skarżącego informacje w ocenie Sądu - odmiennie niż przyjął to organ - stanowią informację publiczną, należało konsekwentnie uznać, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w stanie bezczynności. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku pkt 3. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd obowiązany jest ocenić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wskazując na wykładnię spornych w sprawie przepisów. Fakt, że Sąd nie podziela argumentacji nie jest dostateczną podstawą do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odmienna wykładnia przepisów prawa nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania określonego aktu, interpretacji albo do dokonania określonej czynności. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony we wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.