IV SAB/Wr 633/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącej; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Strona skarżąca (K. B.) wniosła - 6 czerwca 2024 r. - skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z 9 stycznia 2024 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku na dziecko (D.T.). Wnioskowała o: zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia będącego odpowiedzią na jej wniosek w terminie 14 dni; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia, ew. wymierzenie organowi grzywny; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie kosztów. Uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadając na skargę, Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie w całości. Analiza akt sprawy potwierdza, że wydając po wniesieniu skargi - 7 czerwca 2024 r. - decyzję Wojewoda załatwił wniosek strony skarżącej przyznając jej żądane świadczenie (zasiłek wraz z dodatkami). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność w sprawie z wniosku strony skarżącej okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialno - technicznej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej - stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. - mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że pierwszą i jedyną czynnością (oprócz oczywiście analizy materiału dowodowego sprawy) wykonaną w sprawie przez organ było wydanie - po wniesieniu skargi na jego bezczynność - decyzji z 7 czerwca 2024 r. o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia (zasiłku wraz z dodatkami). Organ zareagował więc w sposób właściwy dopiero po otrzymaniu skargi. Skoro wniosek o przyznanie świadczenia (zasiłku wraz z dodatkami) wpłynął do organu, jako właściwego, w dniu 8 lutego 2024 r., to strona oczekiwała na załatwienie sprawy blisko cztery miesiące. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez okres blisko cztery miesiące i dopiero po tym terminie wydaje wnioskowaną decyzję. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania oraz obiektywne problemy kadrowe organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W rozpatrywanej sprawie, organ - dysponując dostarczonym przez stronę materiałem dowodowym - wprawdzie przez okres blisko czterech miesięcy nie podjął żadnej czynności oraz nie zawiadomił strony o przyczynach opóźnienia i terminie załatwienia sprawy, to jednak przekroczenie terminu spowodowane było znacznym napływem wniosków do organu. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego (także wymierzenia organowi grzywny). Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej/wymierzenia grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej/wymierzenie grzywny winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W rozpoznawanej sprawie nie jest już konieczne dyscyplinowanie organu, ponieważ stosowna decyzja administracyjna została wydana. Sąd uznał również, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej/wymierzenie organowi grzywny. Skargę w tym zakresie Sąd zatem oddalił (pkt III sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. - w pkt IV wyroku - zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł (koszty zastępstwa procesowego). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.