IV SAB/Wr 64/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. | W dniu 13 lutego 2017 r. A. C. złożyła do Urzędu Gminy D. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy D. z dnia 27 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu 27 lutego 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że informacja publiczna w zakresie wskazanym w żądaniu nie podlega już udostępnieniu na wniosek, z uwagi na zamieszczenie protokołu z sesji Rady Gminy D. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. Organ realizuje swoje obowiązki przez bezpośredni 24 – godzinny dostęp do informacji publicznej, zamieszczonej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym (po przeprowadzeniu przyjętej procedury zatwierdzania protokołu). W dniu 28 lutego 2017 r. zainteresowana wezwała organ do udostępnienia w ciągu 7 dni nagrania z sesji Rady Gminy D. z dnia 27 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 marca 2017 r. organ ponownie poinformował wnioskodawczynię, że informacja publiczna w zakresie wskazanym w żądaniu nie podlega już udostępnieniu na wniosek, z uwagi na zamieszczenie protokołu z sesji Rady Gminy D. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D. Istotny w sprawie jest też fakt, iż wnioskodawczyni jako radna Gminy D. była obecna na sesji w dniu 27 grudnia 2016 r. i miała możliwość dostępu do żądanej informacji publicznej. Nie można zaś żądać dostępu do czegoś, co się już posiada. Tym samym w ocenie organu nie sposób przyjąć, że wnioskodawczyni nie jest znany przebieg sesji, skoro była na niej obecna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2017 r. na bezczynność Wójta Gminy D. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764, dalej u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Strona wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy D. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że informacją publiczną jest zarówno nagranie z sesji, jak i protokół z sesji. Protokół zgodnie z zapisami Statutu Gminy nie jest tożsamy z nagraniem z sesji. Nagranie z sesji nie jest dostępne na stronie BIP Urzędu Gminy. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, działalność organów gminy jest jawna, a więc także i rady gminy jest jawna. Organ Gminy jest zobowiązany do udostępnienia wszelkich materiałów, dokumentujących sesje Rady Gminy, w tym nagrań CD bądź DVD, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia. Nagrania posiedzenia sesji rady zapisane na nośniku w postaci m. in. taśmy magnetofonowej stanowią zatem informację publiczną. Strona wskazała również, że w protokole z sesji z dnia 27 grudnia 2016 r. brak jet odpowiedzi Wójta Gminy na zapytania strony w sprawach, dotyczących Gminy (strona 15 tego protokołu). Jest jedynie zdanie: "I. A. Ł. udzieliła w tym zakresie wyjaśnień". Natomiast Przewodniczący Rady Gminy S. A. nie uwzględnił na kolejnej sesji w dniu 31 stycznia 2017 r. uwag strony do protokołu o umieszczenie tych odpowiedzi (strona 2 protokołu z sesji). Ponadto według strony, prawidłową formą załatwienia wniosku było podjęcie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżąca jest radną Rady Gminy D. od dnia 28 listopada 2014 r. oraz uczestniczyła w sesji Rady, co jest potwierdzone listą obecności, załączoną do rzeczonego protokołu. Tą drogą skarżąca weszła już w posiadanie informacji publicznej na temat przebiegu sesji, co oznacza, że zrealizowała już prawo wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na umożliwieniu osobie zainteresowanej zapoznania się treścią informacji publicznej. Dalsze żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie, nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. W tej sytuacji nie sposób twierdzić, że działanie organu nosi znamiona bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Ustawa przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Przede wszystkim informacje publiczne ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnym sposobem jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielenie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Kolejnym sposobem jest umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Organy te sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.). Powyższe obowiązki korespondują z zasadą jawności działania organów gminy, określoną w art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (art. 11b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Z art. 19 u.d.i.p. wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3162/14 i powołane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy D. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w tym również protokołów lub stenogramów obrad Rady Gminy D.. Natomiast skarżąca w dniu 13 lutego 2017 r. zwróciła się o udostępnienie nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy D. z dnia 27 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu 27 lutego 2017 r. oraz w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 marca 2017 r. poinformował wnioskodawczynię, że informacja publiczna w zakresie wskazanym w żądaniu nie podlega już udostępnieniu na wniosek, z uwagi na zamieszczenie protokołu z sesji Rady Gminy D. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy D., podając jednocześnie dokładny adres strony internetowej, na której zamieszczony został protokół z tej sesji Rady (link do opublikowanego w BIP protokołu z sesji Rady). Protokół z sesji Rady z dnia 27 grudnia 2016 r. został przyjęty przez Radę podczas następnej sesji Rady w dniu 31 stycznia 2017 r. Należy zauważyć, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi zarówno na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i na wezwanie do usunięcia prawa bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli natomiast chodzi o udostępnienie stronie nagrania z posiedzenia Rady Gminy D., należy zauważyć, że zgodnie z § 91 ust. 1 Statutu Gminy D. (uchwała nr XVIII/400/2004 Rady Gminy D. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy D. – Dz. Urz. Województwa D. Nr 61, poz. 1190 z późn. zm.) z przebiegu każdej sesji sporządza się protokół. Przebieg sesji nagrywany jest na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku, który przechowuje się przez okres kadencji (§ 91 ust. 2 Statutu). Protokół z sesji powinien wiernie odzwierciedlać jej przebieg (§ 92 ust. 1 Statutu). Protokół z sesji powinien w szczególności zawierać przebieg obrad, a w szczególności (...) na wniosek mówcy pełne przytoczenie treści wypowiedzi (§ 92 ust. 2 pkt 6 Statutu). Protokół przyjmuje się na sesji zwyczajnej w ten sposób, że jeżeli nie wniesiono do niego zastrzeżeń lub poprawek, protokół uważa się za przyjęty (§ 93 ust. 1 Statutu). Na najbliższej sesji zwyczajnej radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga przewodniczący po wysłuchaniu protokolanta i przesłuchaniu nośnika z przebiegiem sesji (§ 93 ust. 3 Statutu). Jeżeli wniosek wskazany w ust. 3 nie zostanie uwzględniony, wnioskodawca może wnieść sprzeciw do Rady (§ 93 ust. 4 Statutu). Powyższe uregulowania Statutu szczegółowo opisują procedurę wnoszenia przez radnych poprawek i uzupełnień do protokołu oraz sposób ich rozpatrywania przez przewodniczącego Rady, a następnie przez Radę. Zapisy Statutu wskazują również, że nagrania z przebiegu sesji na nośnik elektroniczny w postaci dźwięku mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej i rozpatrywania wniesionych poprawek do protokołu oraz przechowywane są tylko przez określony czas. Nagrania te nie stanowią więc informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe stanowisko zostało również wyrażone w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 98/16 i z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 117/16. Należy także zauważyć, że skarżąca jako radna w Gminie D. uczestniczyła w posiedzeniu sesji Rady w dniu 27 grudnia 2016 r., brała w niej czynny udział i znała treść wypowiedzi innych osób, biorących udział w sesji. Znany był jej przebieg obrad Rady Gminy w dniu 27 grudnia 2016 r. i była poinformowana o przebiegu sesji Rady. Zasadne jest więc stanowisko organu, że żądanie udzielenia tej samej informacji, chociaż w innej formie, nie rodzi po stronie adresata wniosku obowiązku jej udostępnienia. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut bezczynności Wójta Gminy D. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 13 lutego 2017 r. i naruszenia art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.