IV SAB/Wr 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oddala skargę. R. L. (dalej: skarżący) pismem z dnia 15 lutego 2013 r. złożył skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w J. (dalej: Komendant Powiatowy) w przedmiocie niewypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 – 2013. W uzasadnieniu tej skargi zarzucił, że Komendant Powiatowy pozostaje w bezczynności od 2006 r. W latach 2006 – 2012 uchyla się od czynności materialno - technicznej, tj. wypłacenia wraz z ustawowymi odsetkami równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla dwóch norm ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r, sygn. akt 305/12 i z wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB 57/12). Podał, że wniósł do Komendanta Powiatowego oświadczenia mieszkaniowe dla dwóch norm w celu ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za: 2006 r., 2007 r., 2008 r., 2009 r., 2010 r., 2011 r., 2012 r. oraz we wnioskach z dnia 10 listopada 2008 r. i podaniach z dni: 19 listopada i 13 grudnia 2010 r., 7 stycznia 2011 r., 2, 9, 16 i 30 kwietnia 2011 r., 7, 14 i 21, 28 maja 2011 r. o wypłatę wspomnianego równoważnika w latach 2006-2010 wraz z odsetkami. Wskazał, że od 26 marca 2011 r. wniósł 16 wezwań do usunięcia naruszenia prawa dotyczących uchylania się przez Komendanta Powiatowego od wypłacenia żądanego równoważnika od 2006 r. oraz uchylenia się od wydania stosownego postanowienia. Komendant Powiatowy wydając swoje pisma prowadzi polemikę z informacjami żądanymi we wnioskach. Pomimo tych wezwań Komendant nie wypłacał równoważnika pieniężnego od 2006 r. W trakcie bezczynności trwającej od 2006 r., do chwili obecnej wniósł, na podstawie art. 37 kpa, zażalenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (dalej: Komendant Wojewódzki) w sprawie niewypłacenia przez Komendanta Powiatowego równoważnika pieniężnego wynikającego ze złożonych oświadczeń mieszkaniowych i wniosków. W okresie bezczynności do dnia 26 marca 2011 r. wniósł 18 zażaleń. Podał, że 11 razy ustalił wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu w latach 2006 – 2010 – na podstawie § 12 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. i współczynników waloryzacyjnych zawartych w ustawach budżetowych. Z ostrożności procesowej wniósł również o zobowiązanie Komendanta Powiatowego do wypłaty równoważnika pieniężnego z ustawowymi odsetkami za okres od 2006 r. do 2012 r. na podstawie art. 107 ustawy o Policji oraz art. 2 pkt 2, art. 29 ust.1, art. 31, art. 35, art. 42 ust.1, art. 49 a o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji oraz ich rodzin. Wniósł o rozpoznanie sprawy pod jego nieobecność ze względu na stan zdrowia. Ponadto dodał, że organem właściwym w sprawie w pierwszej instancji jest Komendant Powiatowy, a organem wyższego stopnia Komendant Wojewódzki. Natomiast postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] [...] podpisał z upoważnienia tego Komendanta I Zastępca insp. Z. S. (zał. nr 32), a pismo Biura Kadr i Szkolenia KGO z dnia 21 marca 2011 r. nr [...] podpisał Dyrektor Biura insp. B. J. (zał. nr 36), a pismo z dnia 6 października 2011 r. Naczelnik Biura Logistyki (zał. nr 54 ). Komendant Powiatowy opiera się na pismach mających cechy decyzji z art. 107 kpa bez wskazania trybu i terminu odwołania (pisma z dnia 1 grudnia 2008 r., 7 stycznia 2009 r., 5 lutego 2009 r., 8 grudnia 2010 r., 22 grudnia 2010 r., 2 lutego 2011r., 3 marca 2011 r.), w pozostałych pismach stwierdza, że nie są decyzjami, a więc nie zna podstaw prawnych wniosków o wypłatę równoważnika, a 5 października 2011 wnosi o sprecyzowanie żądań we wniosku. Komendant Wojewódzki nie stosował trybu z art. 37 kpa, czyli ustawowego terminu. W sprawie równoważnika pieniężnego wniósł do Komendanta Powiatowego: pismo z dnia 10 listopada 2008 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2008 wraz z odsetkami zgodnie z normami zaludnienia, oświadczenie mieszkaniowe według stanu na dzień 1 stycznia 2009 r. i 1 stycznia 2010 r., pismo z dnia 19 listopada 2010 r. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2006-2010, pismo z dnia 13 grudnia 2010 r. o wypłatę tego równoważnika za lata 2006 -2010, oświadczenie mieszkaniowe z dnia 7 stycznia 2011 r. wraz z podaniem z dnia 7 stycznia 2011 r., kolejny wniosek o wypłatę tego równoważnika, w którym powołał się na § 3 pkt 7 i pkt 14 rozporządzenia oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r, pismo z dnia 2 kwietnia 2011 r. o wypłatę równoważnika za lata 2006-2010 wraz z odsetkami. Dodał, że ponowił wnioski pismami z dnia: 9, 16 i 30 kwietnia 2013 r. oraz 7,14,21 i 28 maja 2011 r. Ponownie wskazał, że wniósł 16 wezwań do usunięcia naruszenia prawa i 18 zażaleń. W sprawie odmowy wyliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za 2011 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe z dnia 7 stycznia 2011 r., a w odpowiedzi na pismo Komendanta Powiatowego złożył wniosek o wyliczenie tego świadczenia od 1 stycznia 2006 r. wskazując sposób jego wyliczenia na podstawie § 12 i § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 20002 r. Wyliczenie kwoty równoważnika od dnia 1 stycznia 2003 r. powinno nastąpić z uwzględnieniem wskaźnika średniorocznego wzrostu cen towarów i usług i wartości te wynoszą: w 2006 r. 121,50 zł, 2007 r. 123,80 zł, 2008 r. 126,70 zł, 2009 zł 130,40 zł, 2010 131,70 zł. Wnioski o wartościach równoważnika przesłał do Komendanta Powiatowego w pismach z dnia 6 lutego 2011 r. Ponowił te wnioski w pismach z dni: 2,9,16 kwietnia 2011 r. oraz 7,14,21 i 28 maja 2011 r. Dodał, że złożył wnioski w odpowiedzi na pismo Komendanta Powiatowego z dnia 22 października 2011 r., nr [...] w sprawie odmowy wyliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za 2011 r. w związku z oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 7 stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 21 maja 2011 r. przytoczył wartość równoważników za okres od 2006 do 2010 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu stwierdził, że skarga dotyczy bezczynności w zakresie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w latach 2006 -2012, jak również zobowiązania organu do wypłaty tego świadczenia z ustawowymi odsetkami od 2006 r. Ustosunkowując się do tego żądania wskazał, że nie zachodzi bezczynność w kwestii realizacji decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2011 , nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej ustawa o Policji). Kwestia wypłaty tego równoważnika została bowiem rozstrzygnięta odrębnymi decyzjami. Komendant Powiatowy wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]odmówił skarżącemu naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż skarżący nie wniósł od niej odwołania. Natomiast sprawa dotycząca wypłaty skarżącemu równoważnika za remont lokalu za rok 2012 została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] nr [...]odmawiającą naliczenia i wypłaty tego równoważnika za 2012 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] nr [...], która nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem wspomniana decyzja z dnia [...] jest także decyzją ostateczną. Zdaniem Komendanta Powiatowego powyższe oznacza, że w zakresie swojej właściwości wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w kwestii realizacji decyzji z dnia [...] nr [...], czyli w kwestii wypłaty na rzecz skarżącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Nie zachodzi zatem bezczynność organu w kwestii objętej skargą. Skarżący pismem z dnia 30 maja 2013 r. wniósł również o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Komendanta Powiatowego polegająca na niewypłaceniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2006 – 2012 na podstawie wniosków złożonych przez skarżącego w pismach z dni: 10 listopada 2008 r., 19 listopada 2010 r., 13 grudnia 2010 r., 7 stycznia 2011 r., 2, 9, 16 i 30 kwietnia 2011 r. oraz 7, 14, 21 i 28 maja 2011 r. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie wydaje on w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności. W myśl art. 104 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba ze przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (ust. 2 tego przepisu). Natomiast gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 ust. 1 kpa). Prawo do omawianego równoważnika pieniężnego zostało uregulowane w art. 91 ust. 1 ustawy Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), z którego wynikało, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym m. in. funkcjonariuszy Policji (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 8 poz. 67 ze zm.) – utracił moc z dniem 1 stycznia 2006 r., na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia powyższego Ministra z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego powołane rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U nr 226, poz. 2246.). Komendant Powiatowy nie pozostawał w bezczynności w zakresie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w latach 2006 – 2012, ponieważ z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że Komendant ten ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...]odmówił skarżącemu naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011. Skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji. O podjęciu tej decyzji jest również mowa, w znajdujących się w aktach niniejszej sprawy (k-125, 126, 127, 128), pismach Komendanta Powiatowego z dni: 9,11, 25 maja 2011 r. i 3 czerwca 2011 r., skierowanych do Komendanta Wojewódzkiego i wysłanych również do skarżącego. Z pism tych wynika również, że decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 28 kwietnia 2011 r. Wynika z niej nadto, iż także kwestia wypłaty skarżącemu wspomnianego równoważnika za rok 2012 została rozstrzygnięta odrębną ostateczną decyzją Komendanta Powiatowego z dnia [...] nr [...]odmawiającą naliczenia i wypłaty tego równoważnika za 2012 r. W odpowiedzi tego organu stwierdzono ponadto, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] nr [...], która nie została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że kwestia wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 – 2012 została rozstrzygnięta przez Komendanta Powiatowego jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność, która wpłynęła do Sądu w dniu 11 kwietnia 2013 r., zaś wspomniane wyżej ostateczne decyzje Komendanta zostały wydane w dniach: [...] i [...]. Skoro zatem Komendant Powiatowy powyższymi decyzjami odmówił naliczenia i wypłaty wspomnianego równoważnika, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, nie można zarzucić mu bezczynności polegającej na niewypłaceniu tego świadczenia. Nie przeczy temu fakt, iż z pisma Komendanta Wojewódzkiego z dnia 3 listopada 2011 r., nr [...] (k-129 akt sprawy) wynika, iż Komendant Powiatowy odrębnym pismem z dnia 26 października 2011 r., nr [...] poinformował skarżącego o braku możliwości naliczenia i wypłaty emerytowi lub renciście policyjnemu równoważnika pieniężnego w związku z nowelizacją powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu, która poprzez uchylenie § 8 tego aktu pozbawiła z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów uprawnień do tego równoważnika. Pismo to zawiera odpowiedź na zażalenie skarżącego dotyczące realizacji jego wniosku z dnia 23 września 2011 r. o wypłatę równoważnika z naruszeniem art 35 kpa. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego, zawartego w skardze, o zobowiązanie Komendanta Powiatowego, na podstawie art 149 § 1 p.p.s.a., do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, gdyż, w myśl art. 200 p.p.s.a., przysługują one skarżącemu jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji.