IV SAB/Wr 682/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przyznania prawa do najmu lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 20 września 2021 r. A. T. złożyła skargę na przewlekłość Prezydenta W. w sprawie dotyczącej przyznania jej lokalu socjalnego. W uzasadnieniu wskazano, że dotychczas zaoferowano stronie trzy mieszkania, które nie nadawały się jednakże do zamieszkania zarówno z uwagi na ich stan, jak i wobec odległości od szkoły, w której uczy się syn skarżącej. Wobec tego odmówiła ona zawarcia umowy i zwróciła się o wskazanie kolejnego lokalu. W ocenie strony, Gmina wymusza aktualnie na niej zawarcie umowy dotyczącej mieszkania, w którym skarżąca aktualnie przebywa. Tymczasem lokal ten jest zawilgocony, a w jednej ze ścian zagnieździły się szczury. Występują także problemy z instalacją elektryczną i ogrzewaniem. Skarżąca podniosła również, że nie stać jej na przeprowadzenie remontu lokalu oraz że samotnie wychowuje dzieci, w tym jedno niepełnosprawne. W piśmie z 19 października 2021 r. organ wystąpił o odrzucenie skargi argu-mentując, że strona została ujęta na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, czego konsekwencją było złożenie w lipcu 2020 r. oferty zawarcia umowy najmu takiego lokalu. Aktualnie przedmiot postępowania ma zatem charakter wyłącznie cywilnoprawny. Kwestia zawarcia umowy najmu nie należy bowiem do zagadnień z zakresu prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Badanie zasadności skargi poprzedza każdorazowo weryfikacja właściwości sądu administracyjnego w sprawie. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej stanowi bowiem podstawę odrzucenia skargi. Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji pu-blicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indy-widualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i te-renowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach doty-czących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Powołane regulacje wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wobec czego wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności zatem więc ocenić, czy żądanie skarżącej jest rozstrzygane przez organ poprzez wydanie aktu z katalogu określonego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Z treści skargi wynika, że strona oczekuje od organu przyznania lokalu miesz-kalnego z zasobów komunalnych gminy (o odpowiednim standardzie i dogodnej lokalizacji), przy czym skarżąca została już ujęta na liście osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego (stronę wpisano na tę listę pod numerem 96, co wynika z pisma Urzędu Miejskiego W. z 25 listopada 2019 r.; w aktach administracyjnych). Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu ad-ministracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności została ograniczona przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu ad-ministracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wywiedziona skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż sprawa, której dotyczy żądanie skarżącej nie należy do kategorii spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. Problematyka zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy została uregulowana w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 172, dalej jako: "ustawa"). Stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W postępowaniu z zakresu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wyróżnia się dwa etapy. W pierwszym wnioskodawca składa podanie o najem lokalu, które podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Organ ten rozstrzyga następnie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu zainteresowanego na liście oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na takiej liście. Dopiero w drugim etapie dochodzi natomiast do zawarcia umowy najmu lokalu. W tym przypadku rozstrzygnięcia o umieszczeniu na liście (bądź w sytuacji skreślenia z takiej listy) działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje władczo o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest więc wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej dotyczy natomiast czynności zmierzających do zawarcia konkretnej umowy najmu, które mają charakter cywilnoprawny. Jedynie postępowanie dotyczące zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu podlega więc kognicji sądów administracyjnych. Zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wypowiedział się w tej kwestii w uchwale z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 6, poz. 90). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że starając się o zawarcie umowy najmu lokalu, wnioskodawca posiada uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, ponieważ jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zatem jedynie zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie skreślenie z listy) podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie etap administracyjny postępowania dotyczącego przyznania prawa do lokalu z zasobu komunalnego został zakończony, jako że skar-żącą umieszczono na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu (co wynika wprost z powołanego już pisma z 25 listopada 2019 r. i czego konsekwencją było złożenie dotychczasowych trzech ofert zawarcia umowy najmu lokali socjalnych). Przedmiotem skargi jest więc działanie gminy, które ma miejsce już po zakończeniu etapu administracyjnego i które nie należy tym samym do kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca kwestionuje bowiem stan techniczny, miejsce położenia oraz przydatność do zamieszkania lokali, jakie dotychczas zaoferowała jej Gmina W.. Spór obejmuje tym samym zagadnienia cywilnoprawne, związane z przedmiotem umowy. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewiduje natomiast załatwienia spraw związanych z przyznaniem prawa do lokalu w formie aktu administracyjnego, a na drodze kontraktowej – w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. W orzecznictwie wskazuje się, że czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Działania te mają charakter cywilnoprawny, gdyż zmierzają do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Rozstrzyganie sporów dotyczących przyznania prawa do lokalu należy tym samym do właściwości sądów powszechnych. Wobec tego skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzupełniająco należy dodać, że jak należy sądzić, w skardze strona powołuje się na art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), który to przepis reguluje kwestię skargi powszechnej. Przedmiotem skargi powszechnej przewidzianej w art. 227 i nast. k.p.a. mogą być bowiem - zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że skarga powszechna wnoszona w trybie art. 227 k.p.a. nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego (por.postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 289/20, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).