IV SAB/Wr 69/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; III. zasądza od Starosty Ś. na rzecz skarżącego kwotę 601 (słownie: sześćset jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. G. pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. skierowanym do Starosty Ś. wniósł o udzielenie informacji publicznej przez wskazanie: "w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu – tj. przez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie, czy też w inny – i w jaki sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnoszę o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur VAT za ostatnie 3 miesiące (w formie skanów). W przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę proszę o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia funkcjonowania każdego etatu. Proszę nadto o podanie w jaki sposób rozliczone są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat, radca prawny) tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny – i jaki sposób". W dniu 15 grudnia 2015 r. Starosta Ś. wezwał wnioskodawcę o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego wnioskowanej informacji, którą ocenił jako informację przetworzoną. Jako podstawę prawną wezwania wskazał art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta Ś. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. wskazując na art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) – dalej k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) – dalej u.d.i.p. odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej. W dniu 29 lutego 2016 r. wnioskodawca sporządził do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty Ś. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie – mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601 zł. Uzasadniając skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na definicję pojęcia bezczynności wykształconą przez doktrynę. Podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeśli się odmawia udzielenia informacji następuje to w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) co uzasadnia stosowanie w tym zakresie k.p.a. Stwierdził, że jeżeli organ ocenił, że informacja publiczna wnioskowana przez zainteresowanego jest informacją przetworzoną to powinien wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w realizacji wniosku – pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a następnie taką decyzję wydać, co powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.) ani też nie wydał decyzji odmawiającej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Żądania skargi zainteresowany uzasadnił treścią art. 148 § 1, art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. oraz art.200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i nie obciążania organu kosztami zastępstwa procesowego. Uzasadniając swoje wnioski przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Podał, że organ uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, zatem wezwał skarżącego pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. do wskazania szczególnego interesu publicznego uzyskania tej informacji. Organ ustalił, że wnioskodawca wykonuje zawód adwokata zaś żądana informacja może służyć głównie interesom samego wnioskodawcy. Uzyskanie żądanej informacji wymaga przeprowadzenia przez organ analizy i przetworzenia zgromadzonych danych. Skarżący nie zareagował na wezwanie, nie odpowiedział na nie. W tej sytuacji organ w dniu 16 marca 2016 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Organ stwierdził, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii. Pierwsza, czy żądane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi a jeżeli tak, to czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy tj. czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu społecznego. Przedstawił rozważania dotyczące przedstawionych problemów a także stanowisko judykatury. Podał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezczynności organu albowiem organ dopełnił wszystkich czynności zmierzających do ustalenia, czy w okolicznościach sprawy zachodzi szczególny interes publiczny. Mianowicie organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego. Następnie wobec braku informacji, organ dokonał analizy istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego i uznał, że taki nie zachodzi. Zatem odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2015r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta Ś. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności gminy i gospodarowania jej majątkiem. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 1 grudnia 2015 r., ostateczne zaś rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło w dniu [...] marca 2016 r. Zatem na dzień wniesienia skargi, to jest 29 lutego 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Wprawdzie w dniu 15 grudnia 2015 r. wezwał skarżącego o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną ale mimo braku odpowiedzi skarżącego, czekał z ostatecznym rozpoznaniem wniosku 3 miesiące. Decyzja w tej sprawie zapadła po wniesieniu skargi – w dniu [...] marca 2016 r. Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1). Takiego zobowiązania Sąd w dacie wyrokowania nie mógł nałożyć albowiem wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć. Mając na uwadze art. 149 § 1a zobowiązujący do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim skarżący w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – w dniu 15 grudnia 2015 r. przesłał pismo, w którym prosił o wskazanie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Według organu żądana bowiem informacja miała charakter informacji przetworzonej. Przekonanie to znalazło zresztą wyraz w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku – decyzji Starosty Ś. z dnia [...] marca 2016 r., którą to decyzją odmówiono udostępnienia informacji objętych wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. Ponadto organ rozpoznał wniosek skarżącego, a opóźnienie w jego rozpatrzeniu nie miało charakteru opóźnienia znacznego. Powyższe okoliczności Sądu dawały podstawę do wydania orzeczenia o treści jak w pkt I. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III – na podstawie art. 200 p.p.s.a.