IV SAB/Wr 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 września 2018 r., II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego z wniosku skarżącego, a przewlekłość ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 13 września 2018 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek Y. T. z dnia 10 września 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 13 lutego 2019 r. strona złożyła skargę z dnia 8 lutego 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 29 marca 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych, 4 fotografii, kserokopii stron paszportu i dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od zezwolenia na pobyt. W dniu 10 kwietnia 2019 r. strona stawiła się osobiście w organie. W dniu 22 listopada 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 18 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 grudnia 2019 r. organ wezwał stronę do złożenia wniosku na aktualnym formularzu, do podpisania wniosku i złożenia załącznika nr 1. W tym samym dniu organ przesłał też ponaglenie do organu wyższego stopnia. W dniu 14 stycznia 2020 r. strona złożyła wniosek na właściwym formularzu. W dniu 3 marca 2020 r. wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 19 lutego 2020 r. nr DL.ZP.410.6521.2019/ŁW, uznające ponaglenie za uzasadnione, ustalające termin rozpoznania sprawy do dnia 11 maja 2020 r. W dniu 24 czerwca 2020 r. wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2020 r. o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W dniu 29 sierpnia 2020 r. strona złożyła prośbę o przyśpieszenie postępowania. W dniu 8 listopada 2020 r. strona wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy i możliwość wglądu do akt sprawy. W dniu 19 listopada 2020 r. strona ponownie wniosła o udzielenie informacji o stanie sprawy i możliwość wglądu do akt sprawy. W dniu 14 stycznia 2021 r. strona złożyła ponaglenie z dnia 31 grudnia 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 6 sierpnia 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 27 lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, - orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała, że przekroczenie ustawowych terminów uniemożliwia stronie podjęcie pracy i powoduje znaczące straty finansowe, a skarżący często zmuszony jest do życia z oszczędności i pożyczek. Brak zezwolenia uniemożliwia zmianę stanowiska pracy, przedłużenie umowy o pracę albo zmianę pracodawcy. Uniemożliwia też podróże, zwłaszcza zagraniczne, otrzymanie kredytu bankowego. Niewydanie decyzji powoduje także stres, niepewność, brak stabilizacji życiowej i rodzinnej w obcym państwie. W dniu 13 sierpnia 2021 r. organ wystosował zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej oraz przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 września 2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia przewlekłości nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, że po otrzymaniu wniosku organ dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi na niezałatwienie sprawy w terminie, po ponad 6 miesiącach podjął pierwszą czynność, jaką było wystosowanie do strony wezwania do osobistego stawiennictwa wraz z dokumentem podróży i 4 fotografiami. Po upływie kolejnych ponad 8 miesięcy organ wezwał stronę do złożenia wniosku na aktualnym formularzu. Następnie po wniesieniu przez stronę prośby o przyśpieszenie postępowania, próśb o informację o stanie sprawy, ponaglenia i skargi do WSA, organ wystosował po upływie kolejnych ponad 19 miesięcy zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji podejmuje kolejne czynności w sprawie w takich odstępach czasowych. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego złożonego 13 września 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 694/21 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu tego wniosku skarżącego, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 694/21 w przedmiocie bezczynności Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącego, Sąd oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej w niniejszej sprawie. (pkt III sentencji wyroku). Należy też zauważyć, że na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna." Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Sąd zasądził koszty zastępstwa procesowego w wysokości połowy tych kosztów, ponieważ zarówno na bezczynność organu, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona jedna skarga w obu tych przedmiotach. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.