IV SAB/Wr 7/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA – Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. przy udziale --- sprawy ze skarg Z. K. na bezczynność: 1) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] 2) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...]w sprawie zarzutów do wydanych aktów egzekucyjnych; 3) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia[...]. zawierającej zarzuty do wydanych aktów egzekucyjnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargi. Skarżący Z. K. złożył w dniu [...]skargę w sprawie noszącej sygnaturę IV SA/Wr 481/04, w której wskazał jako stronę przeciwną Wojewodę D. i domagał się "zasądzenia, że strona przeciwna jest zobowiązana do wycofania z obiegu prawnego czynności egzekucyjnych, umorzenia postępowania egzekucyjnego i orzeczenia, kto jest zobowiązany do naprawienia szkody i krzywdy z tego postępowania wynikłej." W jej uzasadnieniu opisał czynności Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. dokonane z związku z egzekucją wykonaną na podstawie tytułu wykonawczego tego organu z dnia 30 kwietnia 2003 r. Wyjaśnił, że obowiązek podlegający egzekucji określała decyzja OT WAM we W. nr [...]z dnia [...]nakazująca opróżnienie kwatery, która to decyzja okazała się być obarczona wadą decyzji nieistniejącej, co zostało rozstrzygnięte decyzją Oddziału Rejonowego WAM we W. nr [...]z dnia [...]. Opisał też działania Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., które w jego ocenie były nieprawidłowe oraz podał, że zwracał się ze skargami do Wojewody D na nieprawidłowe działania organu egzekucyjnego. Na skargi te nie otrzymał odpowiedzi. Odpis skargi został doręczony Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W, który wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wyjaśnił jednocześnie, że na mocy art. 18 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 116, poz. 1203) z dniem 01.07.2004 r. oddziały rejonowe Agencji stały się jej oddziałami regionalnymi. Podał, że na mocy porozumienia zawartego w dniu 06.05.2002 r. Wojewoda Dolnośląski, działający na podstawie art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 36, poz. 872 z późn. zm.), powierzył Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wykonywanie w jego imieniu zadań z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na opróżnieniu osobnych kwater stałych, które to zadania stosownie do treści art. 20 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należą do właściwości tego organu (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2002 r. Nr 89, poz. 1492). W porozumieniu jednoznacznie zostało określone, jakie czynności Wojewoda powierzył Agencji, jakie zaś pozostawił we własnej kompetencji. Między innymi w § 2 ust. 2 pkt 2 porozumienia ustalono, że środki zaskarżenia służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym (zarzuty i skarga), rozpatrywać będzie Wojewoda, a nie Dyrektor Oddziału Terenowego WAM. Podniósł, że z treści skargi nie wynika jednoznacznie jej przedmiot, jak również wyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego przed wniesieniem skargi do sądu. Dodał, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone oraz, że w dniu 16.01.2004 r. lokal, którego postępowanie dotyczy, został sprzedany osobie trzeciej. W toku postępowania wezwany do usunięcia braków formalnych skargi pełnomocnik skarżącego nadesłał pisma procesowe z dnia 17 stycznia 2005 r. nazwane "wniosek" oraz "uzupełnienie skargi", a także z dnia 7 marca 2005. także nazwane "wniosek", w których opisał okoliczności związane z eksmisją skarżącego z zajmowanej przez niego kwatery nr 21 położonej przy ul. Z. we W., akty administracyjne i czynności podejmowane przez organy administracji w związku z wykonaniem decyzji OT WAM we W. z dnia [...]. nr [...], opisał nieprawidłowości, jakich jego zdaniem dopuściły się organy administracji wykonując eksmisję oraz rozpoznając wnioski i odwołania skarżącego składane w toku postępowania egzekucyjnego. W pismach tych skarżący kwestionował nie tylko wskazane tam akty administracyjne wydawane zarówno przez organ I, jak i II instancji WAM oraz przez Wojewodę D., ale również bezczynność w/w organów administracji. Wobec niejednoznacznego sprecyzowania skargi, kolejnym zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2005 r. Sąd ponownie wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. W odpowiedzi skarżący nadesłał dwa kolejne obszerne pisma z dnia 21 czerwca 2005 r. i z dnia 12 lipca 2005 r. Ostatecznie sprecyzował przedmiot skargi na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r., co zostało zaprotokołowane. Następnie pismem z dnia 25.12.2005r. wniósł o sprostowanie w/w protokółu rozprawy. Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r., wyznaczonej po zakończeniu postępowania wszczętego wnioskiem o sprostowanie protokółu rozprawy z dnia 5 grudnia 2005 r., skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie przedmiotu zaskarżenia w sprawie sprecyzowanego na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005r. i podał, że przedmiotem skargi w sprawie noszącej sygnaturę IV SA/Wr 481/04 jest: 1) wezwanie Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W z dnia 19 marca 2003 r. Nr [...]w przedmiocie dobrowolnego opuszczenia lokalu; 2) tytuł wykonawczy wystawiony przez Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] Nr [...] 3) postanowienie Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia [...] Nr [...]w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego; 4) czynności egzekucyjne dokonane w dniu 20 maja 2003 r. Podał również, że przedmiotem skargi jest także bezczynność: 1) Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2003 r. o wstrzymanie egzekucji; 2) Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W w przedmiocie wydania postanowienia o wezwaniu skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku egzekucyjnego; 3) Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W w zakresie wydania postanowienia w przedmiocie zastępczego wykonania obowiązku egzekucyjnego; 4) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 22 maja 2003 r.; 5) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 14 sierpnia 2003r. (data wysłania 18 sierpnia 2003r.) w sprawie zarzutów do wydanych aktów egzekucyjnych; 6) Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia 31 marca 2004 r. zawierającej zarzuty do wydanych aktów egzekucyjnych. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. Sąd wyłączył od rozpoznania w sprawie o sygn. IV SA/Wr 481/04 skargę Z. K. na bezczynność Dyrektora Oddziału Terenowego i Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., a także na bezczynność Wojewody D. w przedmiotach wskazanych przez skarżącego. Skarga ta została wpisana do repertorium SAB i nadano jej sygnaturę IV SAB/Wr 40/06. Następnie ze sprawy o sygn. IV SAB/Wr 40/06 została wyłączona do odrębnego rozpoznania skarga Z. K. na bezczynność Wojewody D. w powyższych przedmiotach, której nadano sygn. IV SAB/Wr 7/07. Ostatnio wymieniona skarga jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Na rozprawie w dniu [...]w sprawie sygn. IV SAB/Wr 40/06 (k. 83) skarżący podał, że w jego ocenie wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym tryb zażaleniowy w związku z bezczynnością organu, składając do Wojewody D skargę w dniu 14 sierpnia 2003 r., skargę z dnia 31 marca 2004 r. oraz wniosek z dnia 2 czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego te trzy pisma wyczerpują tryb zażaleniowy służący skarżącemu w postępowaniu administracyjnym w sprawie bezczynności zarówno Wojewody D., jak i Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Tryb zażaleniowy wyczerpuje też pismo skierowane do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia 31 marca 2004 r. nazwane wezwaniem o niezwłoczne przywrócenie stanu posiadania. W odpowiedzi na tak sprecyzowaną ostatecznie skargę w niniejszej sprawie o sygn. IV SAB/Wr 7/07 Wojewoda D. (k. 97) powołał się na zawarte w dniu 6 maja 2002 r. porozumienie, na mocy którego Wojewoda D. powierzył Dyrektorowi Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. wykonywanie zadań Wojewody jako organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie art. 42 w związku z art. 38, 41, 43 i 44 ustawy z dnia 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zgodnie z § 2 owego porozumienia uprawnienia Wojewody D. w zakresie objętym porozumieniem ograniczone zostały do funkcji nadzorczych realizowanych przez: dokonywanie analiz otrzymywanych na bieżąco od WAM informacji w zakresie prowadzonych spraw, rozpatrywanie zarzutów i skarg w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymywanie w uzasadnionych wypadkach na czas określony czynności egzekucyjnych. Organ przyznał, że pismem z dnia 22 maja 2003 r. zatytułowanym "skarga" skarżący zwrócił się do Wojewody D. o uchylenie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Pismo to spowodowało pewne trudności interpretacyjne. Nie nosiło bowiem cech ani skargi, ani zarzutów w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mimo to, po konsultacji z OT WAM we W., które nie potwierdziły podnoszonych okoliczności, pismem z dnia 23 lipca 2003 r. udzielono skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi. Kolejne wystąpienie skarżącego z dnia 14 sierpnia 2003 r. miało zdaniem organu charakter polemiki z poszczególnymi stwierdzeniami zawartymi w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w piśmie z dnia 23 lipca 2003 r. Pismo to zostało złożone po ustawowo określonych terminach do wniesienia środków odwoławczych i nie nosiło cech ani skargi, ani zarzutów w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zostało potraktowane jako skarga w rozumieniu k.p.a., na którą udzielono skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 16 września 2003 r. W piśmie z dnia 31 marca 2004 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie skarg z dnia 22 maja 2003 r. i z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz o umorzenie egzekucji z dnia 20 maja 2003 r. Wobec upływu terminów ustawowych także i to pismo nie zostało uznane za zarzuty w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie pismem z dnia 6 marca 2007 r. (k. 142-143) Wojewoda Dolnośląski wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc zarzut niewyczerpania przez skarżącego przed wniesieniem skargi do sądu służącego skarżącemu w postępowaniu administracyjnym trybu zażaleniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi podlegały odrzuceniu. Przedmiotem skarg wniesionych w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji publicznej. Organem tym według skarżącego jest Wojewoda D.. W związku z przedmiotem skarg, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej, wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dopiero wyczerpanie trybu zażaleniowego w postępowaniu przed organami administracji przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego otwiera skarżącemu drogę do rozpoznania skargi. Na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. skarżący podał, że w jego ocenie wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym tryb zażaleniowy w związku z bezczynnością organu, składając do Wojewody Dolnośląskiego skargę w dniu 14 sierpnia 2003 r., skargę z dnia 31 marca 2004 r. oraz wniosek z dnia 2 czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego te trzy pisma wyczerpują tryb zażaleniowy służący skarżącemu w postępowaniu administracyjnym nie tylko w sprawie bezczynności Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., która to bezczynność jest przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy wyłączonej do odrębnego rozpoznania i prowadzonej pod sygn. IV SAB/Wr 40/06, ale także w sprawie bezczynności Wojewody D.. W ocenie skarżącego tryb zażaleniowy wyczerpuje też pismo skierowane do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. z dnia 31 marca 2004 r. nazwane wezwaniem o niezwłoczne przywrócenie stanu posiadania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do tego, że przed wniesieniem skarg do sądu w niniejszej sprawie wyczerpał - w związku z bezczynnością organu - służący mu w postępowaniu administracyjnym tryb zażaleniowy. Według twierdzeń skarżącego, Wojewoda D.pozostaje bezczynny w niniejszej sprawie przez to, że: 1) nie rozpatrzył jego skargi z dnia 22 maja 2003 r.; 2) nie rozpatrzył skargi z dnia 14 sierpnia 2003 r. w sprawie zarzutów do wydanych aktów egzekucyjnych oraz 3) nie rozpatrzył skargi z dnia 31 marca 2004 r. zawierającej zarzuty do wydanych aktów egzekucyjnych. Pomijając merytoryczną dopuszczalność bezczynności w sprawach wszczętych wskazanymi wyżej pismami z dnia 22 maja 2003 r., z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz z dnia 31 marca 2004 r. stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący nie wyczerpał służącego mu w postępowaniu administracyjnym trybu zażaleniowego. Nie wniósł bowiem zażalenia do organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. na bezczynność organu. W skardze z dnia 22 maja 2003 r. (k. 53 akt administracyjnych) skierowanej do Wojewody D. skarżący wnosił "o uchylenie postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego wydanego w dniu 15 marca 2003 r. przez Dyrektora Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W.". Pismo z dnia 14 sierpnia 2003 r. (k. 102 akt administracyjnych), które w ocenie skarżącego wyczerpuje tryb zażaleniowy w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 22 maja 2003 r. jest skierowaną do Wojewody D. skargą zawierającą wniosek "o ponowne rozpatrzenie skargi z dnia 22 maja 2003 r. w przedmiocie egzekucji i orzeczenie o umorzeniu egzekucji z dnia 20 maja 2003 r." Pisma tego jako skierowanego do tego samego organu, zamiast do organu wyższego stopnia, nie można uznać za zażalenie w związku z bezczynnością Wojewody D. Pismo z dnia 14 sierpnia 2003 r. jest jednocześnie w ocenie skarżącego skargą w sprawie zarzutów do wydanych aktów egzekucyjnych. Tryb zażaleniowy w sprawie owych zarzutów wyczerpuje w ocenie skarżącego skarga z dnia 31 marca 2004 r. Skarga z dnia 31 marca 2004 r. (k. 10 akt sprawy) także została skierowana do Wojewody D. i zawiera wniosek "o ponowne rozpatrzenie skarg z dnia 22 maja 2003 r. oraz z dnia 14 sierpnia 2003 r. w przedmiocie egzekucji i orzeczenie o umorzeniu egzekucji z dnia 20 maja 2003 r." Pisma tego jako skierowanego do tego samego organu, zamiast do organu wyższego stopnia, także nie można uznać za zażalenie w związku z bezczynnością Wojewody D. w sprawie skargi z dnia 14 sierpnia 2003 r. Skarga z dnia 31 marca 2004 r., o której mowa wyżej, zawiera zdaniem skarżącego zarzuty do wydanych aktów egzekucyjnych. Nie można uznać, by tryb zażaleniowy w sprawie w/w skargi został wyczerpany pismem z dnia 2 czerwca 2004 r. (k. 121 akt sprawy). Pismo to nazwane wnioskiem zostało skierowane do Wojewody D. i zawiera żądanie "udzielenia odpowiedzi na skargę z dnia 31 marca 2003 r. w przedmiocie umorzenia egzekucji OT WAM W. z dnia 20 maja 2003 r." Pomijając kwestię, że dotyczy ono umorzenia egzekucji i nie wyczerpuje cech zażalenia, zważyć należy, że zostało skierowane do organu, który w ocenie skarżącego pozostaje bezczynny. Nie można też przyjąć, że skarga z dnia 31 marca 2004 r. skierowana do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W. jest zażaleniem na bezczynność Wojewody D. w niniejszej sprawie. Skarga ta zawiera wezwanie "o niezwłoczne przywrócenie posiadania przed opróżnieniem w dniu 20 maja 2003 r. oraz naprawienie szkody i krzywdy wynikłej z tej czynności oraz umorzenie kosztów dostosowania kwatery, jakimi bezprawnie obciążono" skarżącego po opróżnieniu kwatery i została skierowana do Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., który nie był organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Dolnośląskiego. Pismo to zatem nie tylko nie pozostaje w związku z przedmiotem bezczynności w niniejszej sprawie, ale jeszcze zostało skierowane do ówczesnego organu I instancji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a nie do organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do Wojewody D. Skoro zatem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przed wniesieniem do Sądu w niniejszej sprawie skarg na bezczynność Wojewody D, skarżący nie wyczerpał trybu zażaleniowego służącego mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, skargi jego podlegały odrzuceniu jako niedopuszczalne, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.