IV SAB/Wr 70/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji dotyczącej odmowy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Wnioskodawca W. P. reprezentowany przez pełnomocnika J. K. pismem z dnia 25 lutego 2014 r. wystąpił o zmianę decyzji nr [...] z dnia 1 marca 2011 r., którą D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskodawca wskazując na słuszny interes strony, zażądał zmiany decyzji. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. decyzją nr [...] dnia 27 marca 2014 r. odmówił zmiany decyzji [...] z dnia 1 marca 2011 r. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem organu i za pośrednictwem D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. złożył odwołanie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...]., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku W. P. z dnia 25 lutego 2014 r. nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, iż jego intencją jest zmiana decyzji na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku byłej piekarni co prawda nieużytkowanego ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. W ocenie organu odwoławczego, tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazuje bowiem, czy żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres. Należy (...) zaznaczyć, iż kwestia wyjaśnienia jakiego rodzaju postępowania administracyjnego żąda wszczęcia strona ma znaczenie kluczowe. Organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien tę wątpliwość wyjaśnić. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia 29 września 2014 r., znak: WZN.51.54.2014.DG, zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem w istocie nie wynika z niego, jaki jest zakres żądania strony (...). Powyższe ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika, nie sprecyzował żądania. Pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...) że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądanie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną. Postępowanie DWKZ we W. jest bezprzykładnym aktem niesubordynacji wobec prawa. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia 4 listopada 2014 r. znak: WZN.5142.54.2014 wezwał wnioskodawcę działającego poprzez pełnomocnika do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy z pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje, stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnioskodawca, pomimo wezwania z pouczeniem o skutkach nie usunięcia braków wniosku w zakresie dokładnego sprecyzowania żądania, braku tego nie usunął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu W. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił, że D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. (DWKZ we W.), pozostaje bezczynny w załatwianiu sprawy – żądania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia 1 marca 2011 r. nr [...], po wydaniu decyzji uchylającej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 sierpnia 2014 r. W związku z tym skarżący zażądał: 1) zobowiązania DWKZ we W. do załatwienia sprawy – ponownego rozpatrzenia podania strony z dnia 25 lutego 2014 r. zmiany decyzji z dnia 1 marca 2011 r., 2) stwierdzenia, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenia DWKZ we W. grzywny, 4) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono przebieg postępowania administracyjnego w sprawie oraz stwierdzono, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (tak jak w przedmiotowej sprawie) strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę DWKZ we W. wniósł o jej oddalenie. W motywach stwierdzono m.in., że nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. uprawniało D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy. W świetle orzecznictwa sądowo-administracyjnego przyjąć należy, że organ administracji nie jest upoważniony do samodzielnej kwalifikacji wniosku strony, ponieważ mogłoby to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wobec tego uznano, że w tym stanie rzeczy uznać należy, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu, zatem skarga powinna zostać w całości oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższej regulacji wynika, że kontrola obejmuje również bezczynność organów oraz przewlekłość w prowadzeniu spraw. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W związku z tym należy skonstatować, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13 (zamieszczona w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), pozostawienie podania bez rozpoznania winno być rozpatrywane w kontekście bezczynności organu, na którą służy skarga do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi skarżący złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność DWKZ we W. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnym jest pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku z dnia 25 lutego 2012 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia 1 marca 2011 r., którą D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. odmówił wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni – wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...] przy ul. [...] w W. Wnioskodawca wskazując na słuszny interes strony, zażądał zmiany decyzji. Przedmiotowe pismo wpłynęło do organu w dniu 27 lutego 2014 r. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii konieczne jest przypomnienie treści art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§2). Komentowany przepis przewiduje tryb usuwania braków w podaniach. Ma on charakter gwarancyjny, bowiem wnoszący podanie, co do zasady otrzymuje możliwość naprawienia błędów i uzupełnienia braków w podaniu. Dopiero niewykonanie wskazówek organu może spowodować negatywne skutki w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do braków formalnych (poza oznaczeniem wnoszącego podanie), które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą m.in. braki podania wskazane w art. 63 § 2 – określenie żądania, podpis strony, a także wymagania określone w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie chodziło o określenia żądania strony. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W., powołując się na wskazania organu odwoławczego, pismem z dnia 29 września 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy o dokładne sprecyzowanie żądania wyrażonego w podaniu z dnia 25 lutego 2014 r., bowiem nie wynikało z niego, jaki jest zakres żądania strony. Stwierdzono, że powyższe ma kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika, nie sprecyzował żądania. Pismem z dnia 3 października 2014 r. wskazał m.in. (...), że wola mocodawcy W. P. wyrażona w żądaniu z dnia 25 lutego 2014 r. nie wymaga żadnego wyjaśnienia. Strona bardzo precyzyjnie wyartykułowała swoje żądnie, ba nawet wskazała w podaniu podstawę prawną. Postępowanie DWKZ we W. jest bezprzykładnym aktem niesubordynacji wobec prawa. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. pismem z dnia 4 listopada 2014 r., znak WZN.5142.54.2014, wezwał wnioskodawcę działającego poprzez pełnomocnika do uzupełnienia braków podania z dnia 25 lutego 2014 r. w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy z pouczeniem, że nie usunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje stosownie do art. 65 § 2 k.p.a., pozostawienie podania bez rozpoznania. Wnioskodawca, pomimo wezwania z pouczeniem o skutkach nie usunięcia braków wniosków w zakresie dokładnego sprecyzowania żądania, braku tego nie usunął. W ocenie Sądu, organ miał prawo, zgodnie z wcześniej udzielonym pouczeniem, pozostawić podanie bez rozpoznania. Nie można bowiem oczekiwać, aby w wezwaniu w trybie art. 64 k.p.a. organ, wobec niesprecyzowania zakresu żądania strony co do trybu dalszego procedowania, samodzielnie wybierał sobie sposób dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że precyzyjne określenie żądania strony jest niezwykle istotne, zakreśla bowiem materialnoprawne podstawy działania organu rozpoznającego sprawę. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim podaniu posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. W razie, gdy wniesione podanie nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, jest podjęcie z urzędu kroków zmierzających do sanowania tejże czynności procesowej strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia wspomnianego braku, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Nieusunięcie przez wnioskodawcę we wskazanym terminie braków wniosku z dnia 25 lutego 2014 r. uprawniało D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do pozostawienia podania bez rozpoznania, tym bardziej, że wyjaśnienie zakresu żądania zostało organowi zalecone przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skoro wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania, mimo prawidłowego wezwania go przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z pouczeniem o terminie, w którym należało wykonać wezwanie i skutkach nie wykonania wezwania, to wbrew zarzutowi skargi, nie wystąpiła bezczynność organu. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.