IV SAB/Wr 71/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. M. na bezczynność Dyrektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. Z. M. (zwany dalej stroną, skarżącym lub wnioskodawcą), za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Dyrektora [...] z siedzibą w J. o udostępnienie informacji publicznej w postaci potwierdzonych kopii faktur wystawionych przez firmy dokonujące pozyskania drewna w latach 2013 – 2015, na podstawie których uiszczona została zapłata za wykonane usługi. Pismem z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...] podmiot zobowiązany udzielił stronie odpowiedzi w sprawie pozyskania drewna w latach 2013 – 2015 wskazując, że z wyłonionymi w drodze przetargu nieograniczonego wykonawcami zostały zawarte następujące umowy: z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...], w której koszt pozyskania i zrywki 1 m3 surowca drzewnego średniowymiarowego S4 w obwodzie ochronnym P. (dalej: koszt pozyskania i zrywki drewna) wyniósł 75,00 złotych netto (81,00 złotych brutto), z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...], w której koszt pozyskania i zrywki drewna wyniósł 67,90 złotych netto (73,33 złotych brutto), z dnia 30 stycznia 2014 r., nr [...], w której koszt pozyskania i zrywki drewna wyniósł 70,00 złotych netto (75,60 złotych brutto), z dnia 9 stycznia 2015 r., nr [...], w której koszt pozyskania i zrywki drewna wyniósł 73,00 złotych netto (78,84 złotych brutto). Po otrzymaniu powyższego wyliczenia skarżący wyjaśnił, że jest zainteresowany wyłącznie otrzymaniem potwierdzonych kopii faktur, na podstawie których zapłacono za wykonanie usług pozyskania drewna we wnioskowanym przez niego okresie (pismo z dnia 9 grudnia 2015 r.). Po wezwaniu podmiotu zobowiązanego do sprecyzowania sposobu i formy w jakiej mają być udostępnione żądane informacje, skarżący wskazał, że oczekuje przesłania potwierdzonych faktur wystawionych przez firmy dokonujące pozyskania drewna w latach 2013 – 2015 oraz wyciągów bankowych potwierdzających wypłacenie tych kwot przez podmiot zobowiązany listem poleconym (pismo z dnia 4 stycznia 2016 r.). Skarżący w dniu 28 stycznia 2015 r. uiścił na rachunek bankowy podmiotu zobowiązanego kwotę 29,28 złotych tytułem ustalonych kosztów związanych z udostępnieniem wnioskowanych informacji. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...] podmiot zobowiązany – działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) – poinformował, że w związku z dużą liczbą spraw bieżących oraz licznymi obowiązkami pracownika odpowiedzialnego za przygotowanie zawnioskowanych dokumentów, nie jest możliwe udostępnienie informacji w ustawowym terminie. Dodał również, że informacje zostaną udostępnione w najszybszym możliwym terminie. Przy piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. podmiot zobowiązany przesłał skarżącego wnioskowane dokumenty obejmujące kopie faktur za pozyskanie drewna wraz z bankowymi potwierdzeniami ich opłacenia. Przesyłka pocztowa zawierająca wskazane informacje została nadana w dniu 22 lutego 2016 r. i była dwukrotnie awizowana w dniach 23 i 25 lutego 2016 r. Skarżący podjął ją zaś w dniu 4 marca 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Dyrektorowi [...] bezczynność w przedmiocie nieudzielenie wnioskowanych informacji zgodnie z żądanym zakresem i w zakreślonym ustawowo terminie, co stanowiło o naruszeniu art. 13 ust.1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany obowiązek udostępnienia posiadanych przez niego informacji publicznych bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym powołana ustawa przewiduje możliwość wyznaczenia również innego terminu udostępnienia informacji publicznej, jednakże po spełnieniu określonych przesłanek. Zdaniem strony niedochowanie czternastodniowego terminu jest możliwe jedynie w trzech sytuacjach: braku możliwości udzielenia informacji publicznej (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomienia o braku możliwości udostępnienia informacji w oczekiwany sposób lub w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) oraz konieczności ustalenia opłaty z tytułu dodatkowych kosztów ponoszonych przez dany podmiot (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie skarżącego podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie niezasadnie wykorzystał wszystkie podane możliwości wydłużenia terminu załatwienia wniosku, a mimo to w dalszym ciągu żądanych informacji nie udostępnił, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie wydał on również decyzji odmownej. Z tej przyczyny podmiotowi zobowiązanemu należy zarzucić bezczynność względnie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia zawnioskowanych informacji. W związku z powyższym skarżący wniósł o: zobowiązanie Dyrektora do udzielenie żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wniósł on również o zobowiązanie Dyrektora do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W sytuacji natomiast zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi strona zauważyła, że o ile istniałyby przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie bezczynności organu, to nadal aktualne pozostawałoby orzeczenie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, oceny jego charakteru oraz wymierzenia grzywny. W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany przedstawił przebieg realizacji żądania skarżącego w konkluzji wskazując, że zawnioskowane dokumenty zostały skarżącemu przesłane przy piśmie z dnia 22 lutego 2016 r., które zostało nadanie na adres strony w tym samym dniu. Wobec tego – w ocenie Dyrektora – informacje zostały udostępnione przed wniesieniem skargi na bezczynność. Podkreślił on również, że skoro skarga z tej przyczyny nie jest zasadna, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do konieczności umorzenia postępowania w zakresie bezczynności i orzeczenia co do jej charakteru. Z ostrożności procesowej organ dodał, że podjęte czynności względem żądania miały ustawową podstawę, zaś wynikające trudności wiązały się z działaniami samego skarżącego. Mając powyższe na uwadze Dyrektor wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność w zakresie udostępnienia przez Dyrektora [...] informacji publicznych na wniosek strony skarżącej z dnia 29 października 2015 r. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub – gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – jednakże mimo istnienia obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). W toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikającym z regulacji ustawowej. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., zwana dalej w skrócie u.d.i.p.). Jak wynika z art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2001 r., nr 100, poz. 1080 ze zm.) oraz partie polityczne. Ustawodawca nie precyzując, jakie jednostki organizacyjne należy rozumieć pod podjęciem władz publicznych i podmiotów wykonujących zadania publiczne, przykładowo jedynie podaje, że tymi podmiotami są w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Dyrektora [...] – jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną – należy zaliczyć do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie wymaga również szerszej argumentacji uznanie zawnioskowanych przez stronę dokumentów za informacje publiczne w rozumieniu powołanej ustawy. Żądane faktury za pozyskanie drewna w latach 2013 – 2015 oraz potwierdzenia ich pokrycia stanowią bowiem dane publiczne odnoszące się do majątku Skarbu Państwa, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p. Podkreślić przy tym również trzeba, że podmiot zobowiązany nie kwestionował ani swojej legitymacji obligującej go do udostępnienia informacji, ani ich publicznego charakteru. W związku z czym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje jedynie stwierdzenie, czy Dyrektor uchybił nałożonym na niego obowiązkom w zakresie terminowego załatwienia żądania skarżącego i w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przepisy powołanej ustawy – na co zresztą zasadnie zwraca uwagę skarżący – umożliwiają podmiotom zobowiązanym na załatwienie sprawy w innych terminach wynikających, czy to z konieczności doprecyzowania sposobu i formy udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p), czy też z potrzeby ustalenia opłaty z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika bezspornie, że skarżący po wniesieniu w dniu 29 października 2015 r. żądania został wezwany zarówno do jego sprecyzowania w zakresie sposobu i formy udostępnienia (pismo z dnia 23 grudnia 2015 r.) jak i uiszczenia opłaty z tytułu kosztów dodatkowych (pismo z dnia 18 stycznia 2015 r.). Jednakże okolicznością szczególnie istotną, która miała decydujący wpływ na ocenę bezczynności Dyrektora, był fakt udostępnienia informacji publicznej. Przy piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. stronie przesłano bowiem oczekiwane przez niego dokumenty obejmujące kopie faktur z lat 2013 – 2015 oraz bankowe potwierdzenia ich opłacenia. Zwrócić także należy uwagę, że wskazane dokumenty zostały nadane na adres skarżącego w dniu 22 lutego 2016 r. i awizowane po raz pierwszy w dniu 23 lutego 2016 r. Skarżący podjął je zaś dopiero w dniu 4 marca 2016 r. O ile jednak doręczenie przesyłki miałoby znaczenie w przypadku wydania decyzji administracyjnej, o tyle takich skutków nie można przypisać dla czynności materialno – technicznej jaką było udostępnienie informacji publicznej. W takiej sytuacji należy więc przyjąć, że organ usunął stan swojej bezczynności w momencie nadania przesyłki pocztowej zawierającej zawnioskowane dokumenty i pierwszej próby jej doręczenia. Od tego bowiem momentu skarżący miał możliwość podjęcia oczekujących na niego w urzędzie pocztowym dokumentów, co oznacza równocześnie, że organ nie mógł w jego sprawie już nic więcej zrobić. Odnosząc zatem datę wniesienia (nadania) skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego (1 marca 2016 r.) do daty nadania przesyłki zawierającej żądane dane publiczne (22 lutego 2016 r.) oraz daty jej awizowania w miejscu zamieszkania skarżącego (23 i 25 lutego 2016 r.) stwierdzić trzeba, że w chwili wniesienia skargi Dyrektor nie pozostawał już bezczynnym. Oczekiwane przez stronę dokumenty zostały udostępnione w efekcie rozpoznania wniosku skarżącego, nie zaś wniesionej przez niego skargi na bezczynność, która wpłynęła do organu dopiero w dniu 3 marca 2016 r., a więc prawie dwa tygodnie po tym, jak podmiot zobowiązany spełnił żądanie strony. Oznacza to również, że działania Dyrektora nie można zakwalifikować jako czynności autokontrolnej, prowadzącej do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii usunięcia stanu bezczynności po wniesieniu skargi w tym przedmiocie i adekwatnego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia sądowego jednoznacznie stwierdził, że koniecznym staje się wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast Sąd powinien oddalić skargę na bezczynność – co należy podkreślić w odniesieniu do niniejszej sprawy – jeżeli stwierdzi, że wbrew stanowisku skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). W ocenie Sądu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy należało przyjąć, że Dyrektor [...] w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty potwierdziły również, że udostępnienie informacji publicznej nie było konsekwencją wystąpienia przez stronę ze skargą w niniejszej sprawie. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora do udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to również, że Sąd nie miał możliwości – jak domagała się tego strona – oceny charakteru bezczynności względnie przewlekłości postępowania poprzez zbadanie, czy podejmowane czynności stanowiły rażące naruszenie prawa. Reasumując powyższe rozważania należało stwierdzić, że podniesiony przez skarżącego zarzut bezczynności Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 października 2015 r. okazał się nieuzasadniony. W dacie wniesienia skargi zawnioskowane informacje zostały bowiem udostępnione skarżącemu. Mając na uwadze powyższe, skargę – jako nieuzasadnioną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku podmiotu zobowiązanego o zasądzenie kosztów postępowania, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie w sytuacji kiedy skarga została uwzględniona i jedynie dla strony skarżącej.