IV SAB/Wr 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę. I. W. (zwana dalej stroną, skarżącą) wniosła do Sądu skargę (nazwaną błędnie pozwem) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanego dalej organem lub Dyrektorem IAS) polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że organ nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej i nie przekazał złożonego przez skarżącą odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej: Szef KAS). Zdaniem skarżącej, w związku z tym, że nie otrzymała ona decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby - jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje, pomimo że otrzymała propozycję pracy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, strona wystąpiła o ustalenie stosunku służby i przywrócenie jej do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od dnia [...] 2017 r. na poprzednich warunkach służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wskazał, że wniesioną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zdaniem organu, skarga pozbawiona była przedmiotu zaskarżenia, gdyż organ zobowiązany do przedstawienia stronie propozycji pracy lub propozycji pełnienia służby, przedstawił jej propozycję dalszego zatrudnienia w charakterze pracownika cywilnego. Dodatkowo organ wskazał, że skarga została wniesiona przez osobę, której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej, gdyż ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ podkreślił również, że postępowanie w którym składana jest przedmiotowa propozycja, nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być traktowane jak zwolnienie go ze służby. Przyjęcie bowiem propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, skutkuje przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby - zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej p.w.K.A.S.) - w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Ponieważ p.w.K.A.S. nie przewiduje, żeby powyższe zdarzenie było utożsamiane ze zwolnieniem ze służby oraz nie wskazuje, że w tej sytuacji wymagane jest wydanie odrębnego aktu, zdaniem organu, bezpodstawne jest wywodzenie przez skarżącą prawa do żądania wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. W związku z powyższym, nie można zarzucić Dyrektorowi IAS bezczynności w zakresie przekazania odwołania od przedstawionej stronie propozycji zatrudnienia do Szefa KAS. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, a jedynie do przekształcenia jej stosunku służbowego, jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej, w stosunek zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, co bezpodstawnym czyni argumentację skarżącej, że jej stosunek służbowy na podstawie mianowania nadal istnieje, pomimo że otrzymała propozycję pracy. Z tych przyczyn organ administracji skarbowej wniósł o odrzucenie, względnie - z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/17 tutejszy Sąd odrzucił skargę na złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2902/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą od postanowienia z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 2 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez te podmioty. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika natomiast z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność może dotyczyć wyłącznie spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności. Przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność organu polegającą na nieprzekazaniu Szefowi KAS złożonego przez stronę odwołania od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia, względnie nierozpoznania go we własnym zakresie w razie uznania, że Szef KAS nie jest w tej sprawie organem drugiej instancji. Zgodnie z art. 133 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Ponadto stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Z zacytowanych przepisów wynika zatem, że do przekazania odwołania organowi wyższej instancji, względnie do rozpoznania we własnym zakresie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany jest wyłącznie ten organ administracji publicznej, który wydał w tej sprawie decyzję. Z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy przedstawiona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej była decyzją administracyjną. Dopiero po stwierdzeniu, że sprawa została załatwiona w drodze decyzji, można było rozważyć, czy organ pozostawał w zwłoce z przekazaniem odwołania, względnie z rozpoznaniem go we własnym zakresie jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że powyższa kwestia - jako prejudykat - była już przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu, który postanowieniem z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 437/17 odrzucił skargę wniesioną na propozycję zatrudnienia przedłożoną stronie. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Sąd podkreślił, że z treści skierowanego do skarżącej pisma stanowiącego propozycję nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S.). Także i ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947) nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Poza tym wskazana propozycja pracy została złożona skarżącej w trybie uregulowanym ustawą - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nie było więc w tej sprawie prowadzone jakiekolwiek postępowanie administracyjne, ani nie został wykorzystany żaden inny tryb procedowania określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dlatego też skarga wniesiona na przedstawioną stronie propozycję pracy była niedopuszczalna i należało ją odrzucić. Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostało następnie podtrzymane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2902/17 oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Prezentowany pogląd co do charakteru prawnego złożonej funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia na nowych warunkach znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 16/18 oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 308/17 i z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Gl 305/17, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego przedstawionej stronie propozycji zatrudnienia wykazała, że nie stanowi ona ani decyzji administracyjnej, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora IAS nie mogła zostać uznana za dopuszczalną. Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Wobec tego, że w toku działań zmierzających do powstania Krajowej Administracji Skarbowej, które - co należy podkreślić - nie były dokonywane w ramach postępowania administracyjnego, Dyrektor IAS nie wydawał żadnych decyzji w przedmiocie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, czy tym bardziej nie orzekał w tym zakresie o zwolnieniu funkcjonariuszy celno-skarbowych ze służby, to tym samym w sprawie nie znajdowały w ogóle zastosowania przepisy art. 133 i art. 127 § 3 k.p.a. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora IAS w podjęciu czynności zmierzających do przekazania odwołania, względnie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.