IV SAB/Wr 73/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty L. w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; III. zasądza od Starosty L. na rzecz skarżącego kwotę 361,40 (słownie: trzysta sześćdziesiąt jeden 40/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. G. pismem z dnia 1 grudnia 2015 r. skierowanym do Starosty L. wniósł o udzielenie informacji publicznej przez wskazanie: "w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu – tj. przez umowę z zewnętrzną kancelarią prawną, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie, czy też w inny – i w jaki sposób. W przypadku zlecenia obsługi prawnej zewnętrznej kancelarii wnoszę o udostępnienie umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur VAT za ostatnie 3 miesiące (w formie skanów). W przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę proszę o podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia funkcjonowania każdego etatu. Proszę nadto o podanie w jaki sposób rozliczone są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat, radca prawny) tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny – i jaki sposób". W dniu 15 grudnia 2015 r. Starosta L. skierował do skarżącego pismo stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia 1 grudnia 2015 r. Poinformował w nim, że obsługa prawna Powiatu L. realizowana jest poprzez umowy cywilnoprawne z radcami prawnymi prowadzącymi własne kancelarie prawne. Ponadto poinformowano, że zasądzone na rzecz Powiatu koszty zastępstwa procesowego w sprawach z udziałem pełnomocników procesowych są wypłacane po wyegzekwowaniu należności od dłużnika. Przesłano również przykładową umowę zawartą z radcą prawnym. W dniu 21 marca 2016 r. Starostwo Powiatowe w L. przesłało skarżącemu powołując wniosek z dnia 1 grudnia 2015 r., umowy z radcami prawnymi za rok 2015 r. i skany faktur za okres wskazany we wniosku. W dniu 4 marca 2016 r. wnioskodawca sporządził do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty L. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie – mimo, że objęte żądaniem wniosku dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 601 zł. Uzasadniając skargę przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na definicję pojęcia bezczynności wykształconą przez doktrynę. Podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy i jest to czynność materialno- techniczna. Odmowa udzielenia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji w formie materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Pozostaje zatem w bezczynności w udostępnieniu informacji. Stwierdził też, że żądane wnioskiem z dnia 1 grudnia 2015 r. informacje są informacjami publicznymi. Wskazał na rozumienie tego pojęcia, wskazanego w art. 1 i 6 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Żądania skargi zainteresowany uzasadnił treścią art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. oraz art.200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając swoje wnioski przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Podał, że organ po przeanalizowaniu skargi zastosował tryb samokontroli i przesłał żądaną informację skarżącemu drogą elektroniczną. W związku z tym, że informacja żądana przez skarżącego została udzielona – postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2015r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Starosta L. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Taką informacją jest wnioskowana informacja, dotyczy bowiem działalności gminy i gospodarowania jej majątkiem. Art. 13 tej ustawy stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Wniosek został przez skarżącego wniesiony w dniu 1 grudnia 2015 r., ostateczne, pełne zaś rozstrzygnięcie tego wniosku nastąpiło w dniu 21 marca 2016 r. Zatem na dzień wniesienia skargi, to jest 4 marca 2016 r. organ pozostawał bezczynny. Wprawdzie w dniu 15 grudnia 2015 r. zrealizowano w części wniosek skarżącego to wnioskowane umowy oraz skany faktur przesłano skarżącemu w dniu 21 marca 2016 r. Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1270 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność (...) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1). Takiego zobowiązania Sąd w dacie wyrokowania nie mógł nałożyć albowiem wniosek został zrealizowany. W związku z powyższym mając na uwadze, treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało postępowanie w sprawie bezczynności umorzyć. Mając na uwadze art. 149 § 1a zobowiązujący do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd orzekł jak w pkt I wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim skarżący w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – w dniu 15 grudnia 2015 r. przesłał pismo, w którym podał częściowo informacje objęte wnioskiem skarżącego. Pozostałe informacje zostały przekazane pismem z dnia 21 marca 2016 r., bezczynność zatem w zakresie przesłania umów i faktur wynosiła około 3 miesięcy i w tej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miało charakteru opóźnienia znacznego. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu dawały podstawę do wydania orzeczenia o treści jak w pkt I. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt III – na podstawie art. 206 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie tytułem kosztów zastępstwa procesowego kwoty 480 zł. Sąd uznał, że w sprawie występują okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w całości. Przede wszystkim według twierdzeń skargi, wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2015 r. nie został rozpoznany w całości, pełnomocnik skarżącego nie wskazuje, że został on w części zrealizowany w ustawowym terminie. W dniu 15 grudnia 2015 r., organ odpowiedział na wszystkie pytania skarżącego – nie nadesłał tylko wnioskowanych faktur oraz umów. Tę część wniosku zrealizował jak stwierdzono wyżej w dniu 21 marca 2016 r. Zatem w części zrealizowanej w dniu 15 grudnia 2015 r. skarga nie była zasadna. Powyższa okoliczność daje podstawę w myśl powołanego wyżej art. 206 p.p.s.a. do miarkowania kosztów zastępstwa procesowego. Na marginesie należy też zauważyć, że nakład pracy pełnomocnika w sprawie nie był znaczny. Z urzędu Sądowi wiadomo, że wniosek o udzielenie informacji publicznej o treści jak w niniejszej sprawie był przesłany również do innych Starostw w województwie d. a skarga w niniejszej sprawie była zbudowana i sformułowana podobnie jak w innych sprawach. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak wyżej.