IV SAB/Wr 731/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. N. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pięćset złotych); V. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 12 VII 2024 r. G. N. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "PZUS") w przedmiocie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego. W skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania PZUS do wydania decyzji w terminie 14 dni, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł; wydania postanowienia sygnalizacyjnego; zasądzenia kosztów postępowania i dopuszczenia dowodów z załączonych dokumentów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 4 VI 2023 r. wpłynęło odwołanie strony skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 19 V 2023 r. (010070/680/2277478/2023) odmawiającej świadczenia wychowawczego na okres od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. na dziecko L. N. Mimo wniesienia wielokrotnie pism z prośbą o informację oraz ponaglenia z 2 VII 2024 r., sprawa nie została rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę PZUS wniósł o jej oddalenie. Zrelacjonował przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego oraz oświadczył, że po zapoznaniu się ze sprawą, decyzją z dnia 31 VII 2024 r. (010070/680/2277478/2023), utrzymano decyzję organu I instancji w mocy. PZUS stwierdził także, że przyczyną wydania decyzji po upływie ustawowego terminu było opóźnianie się przez stronę skarżącą z przedłożeniem wymaganych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należało, że PZUS nie załatwił w ustawowym terminie sprawy zainicjowanej odwołaniem strony skarżącej. Stosownie do art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jakkolwiek do biegu wskazanego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 XI 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa), to jednak z nadesłanych akt nie wynika, by na etapie odwoławczym zachodziła jakakolwiek z ww. okoliczności wstrzymująca bieg terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do dokonania w określonym terminie czynności lub wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja w sprawie została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17 - publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieszałość organu trwająca 8 miesięcy jest już traktowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (zob. np. wyrok z 13 VI 2013 r., II OSK 3059/12 - publ. CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie wystąpiły jakiekolwiek obiektywne trudności, które przyczyniły się to tak znacznego opóźnienia. PZUS w rozpatrywanym okresie nie zainicjował też jakiejkolwiek czynności mającej na celu rozpatrzenie odwołania. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny oraz kompensacyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności, jak i czas oczekiwania na działania PZUS dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd uznał, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. czasu opieszałości, wydania decyzji po wniesieniu skargi oraz uregulowania wobec strony skarżącej zaległych świadczeń. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Nawiązując do sformułowanych w skardze wniosków z art. 106 § 3 oraz z art. 155 ppsa, Sąd nie stwierdził podstaw do ich uwzględnienia. Załączone do skargi dokumenty pokrywają się z dokumentacją znajdującą się w nadesłanych przez PZUS aktach administracyjnych sprawy, tak więc niecelowe byłoby przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodów z tych dokumentów. Z kolei zastosowanie art. 155 ppsa powinno mieć miejsce w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny potrzeby zastosowania środka dyscyplinującego z uwagi na uchybienia, niestanowiące bezpośrednio podstawy do uwzględnienia skargi. W niniejszej sprawie bezczynność PZUS została kompleksowo oceniona w wyroku, zaś Sąd nie dopatrzył się dodatkowych "istotnych naruszeń prawa" uzasadniających wydanie postanowienia sygnalizacyjnego. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.