IV SAB/Wr 747/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej S. P. sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: jeden tysiąc pięćset) złotych; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej S. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. S. P. (dalej: strona, skarżący) - pismem z 10 lipca 2024 r. - wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku z 02.03.2020 r. (winno być: 03.02.2020 r.; data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. W skardze - działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) - skarżący zarzucił naruszenie: - art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 779 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie udzielenia mu informacji o bieżącym stanie sprawy oraz ignorowanie jego wniosków o ich udzielenie; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, polegające - w szczególności - na zaniechaniu informowania go o stanie sprawy, zaniechaniu udzielenia odpowiedzi na kierowane przez niego prośby o nadanie sprawie dalszego biegu, ignorowanie jego wniosków składanych po zainicjowaniu postępowania; - art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie w okresie 52 miesięcy żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, a w szczególności zaniechanie wyznaczenia stronie terminu osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania oryginału dokumentu podróży, niezbędnych dla nadania sprawie dalszego biegu; - art. 202 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 - dalej: u.o.c.) przez niewywiązanie się z obowiązku wezwania strony do osobistego stawiennictwa przez około 52 miesiące od dnia złożenia wniosku, co doprowadziło do powstania stanu przewlekłości postępowania. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wyznaczenia mu terminu osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych i okazania oryginału dokumentu podróży, w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 10 lipca 2024 r., nadto, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty 5.000 zł, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; 5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Pismem (zawiadomieniem) z 19 sierpnia 2024 r. organ przekazał wniosek skarżącego Wojewodzie Mazowieckiemu, jako właściwemu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały na terytorium RP jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne - co nie oznacza, że zawsze szybkie - prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13 (CBOSA), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozstrzygając niniejszą sprawę należy mieć też na uwadze obowiązujące od 15 kwietnia 2022 r. regulacje prawne z ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Ustawa ta dodała przepis art. 100c do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodę spraw dotyczących cudzoziemców (m.in. dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185) został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny termin nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu terminów postępowania, tj. 24 sierpnia 2023 r. Aktualnie termin ten - po przedłużeniu najpierw do dnia 4 marca 2024 r., a następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. - mocą art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) został ustalony na dzień 30 września 2025 r. Z powyższego wynika, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu we wskazanych sprawach nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100d ust. 3). Taką wykładnię art. 100d ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżący skierował do Wojewody (złożył osobiście) wniosek o zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP 3 lutego 2020 r. (w tym też dniu został on zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformowany, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na 3 grudnia 2020 r.); pismem z 17 czerwca 2020 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (odpowiedź otrzymał 13 sierpnia 2020 r.), zaś pismem z 24 sierpnia 2021 r. o przeprowadzenie weryfikacji autentyczności zagranicznych dokumentów źródłowych mających potwierdzić m.in. polskie pochodzenie skarżącego (odpowiedź otrzymał 20 stycznia 2022 r.); 12 maja 2023 r. strona wniosła o umorzenie postępowania w związku ze zmianą miejsca zamieszkania objętego właściwością Wojewody Mazowieckiego; pismem z 29 maja 2024 r. strona złożyła ponaglenie i wniosek o przyspieszenie postępowania (ponowiony pismem z 28 czerwca 2024 r.), zaś pismem z 10 lipca 2024 r. skargę na przewlekłość postępowania; pismem (zawiadomieniem) z 19 sierpnia 2024 r. organ przekazał wniosek strony Wojewodzie Mazowieckiemu, jako właściwemu w sprawie. Należy przy tym mieć na uwadze zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy od 15 kwietnia 2022 r. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji (Wojewoda) podejmuje pierwszą czynność w sprawie (zwrócenie się do odpowiednich służb o przekazanie informacji) po upływie ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku, a kolejną po ponad 18 miesiącach. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia (poza jednym zawiadomieniem datowanym na moment wszczęcia postępowania, w którym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy i którego to terminu nie dotrzymał). Powyższe stanowi, że postępowanie w sprawie w badanym okresie, a więc od dnia złożenia wniosku (3 lutego 2020 r.) do dnia zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy (15 kwietnia 2022 r.), organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania Sąd uznał (pkt I zdanie drugie sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na działanie (załatwienie sprawy) organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o zezwolenia jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musiał zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej zaś stanowić będzie sankcję dla organu za nieprawidłowe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jest też potrzebna dla osiągnięcia celu rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez skarżącego kwota pieniężna jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tym zakresie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (pkt IV sentencji wyroku). Z uwagi na fakt, że pismem (zawiadomieniem) z 19 sierpnia 2024 r. organ przekazał wniosek skarżącego Wojewodzie Mazowieckiemu, jako właściwemu w sprawie ze względu na zmianę miejsca zamieszkania skarżącego, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).