IV SAB/Wr 752/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Jarecki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Głuszycy w przedmiocie realizacji zadań własnych gminy dotyczących zaspakajania potrzeb mieszkaniowych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 29 czerwca 2026 r. (data wpływu) K. S. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Głuszycy (dalej: organ) w przedmiocie realizacji zadań własnych gminy dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 13 kwietnia 2022 r. przyznane zostało jej prawo do lokalu socjalnego. Od 4 lat nadal jednak oczekuje na przydział odpowiedniego mieszkania, którego władze gminy nie są w stanie jej zapewnić. Ograniczają się jedynie do prezentowania lokali w złym stanie technicznym, które nie zaspokajają potrzeb mieszkaniowych jej rodziny. Te zaś lokale, które mogłaby objąć, albo są przedmiotem niedotrzymywanych ustnych obietnic, albo trafiają do osób znajdujących się w lepszej kondycji materialnej. Z tych przyczyn strona wniosła o spowodowanie wydania przez gminę oficjalnej i pisemnej oferty najmu lokalu nadającego się do natychmiastowego zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie w całości. W pierwszej kolejności organ podał, że wniesiona skarga nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, gdyż jej przedmiotem są czynności faktyczne i organizacyjne związane z gospodarowaniem komunalnym zasobem mieszkaniowym, w tym kolejnością realizacji listy osób oczekujących na przydział lokalu. Wpisanie na taką listę, nie kreuje po stronie danej osoby roszczenia o zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Samo zaś zawarcie umowy najmu poddane jest reżimowi prawa cywilnego. Organ dodał, że skarżąca została wpisana na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, lecz dotychczasowe propozycje rozwiązania jej problemów mieszkaniowych (mieszkanie wspomagane, ośrodek interwencji kryzysowej) nie zyskały jej akceptacji. Podobnie jak oferowane jej mieszkania do remontu, które gmina, z racji na brak lokali gotowych do zamieszkania, proponuje przyszłym najemcom na zasadzie porozumień remontowych. Organ podkreślił, że odrzucone przez stronę oferty nie spowodowały skreślenia jej z listy osób oczekujących na wolne mieszkanie komunalne. W dniu 8 czerwca 2026 r. zawarto porozumienie remontowe dotyczące lokalu przy "ul. [...]" w G., a jego realizacja sprawi, że możliwe będzie zwolnienie kolejnego mieszkania z zasobu gminy. Ustosunkowując się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając niesłowność władz gminy, zły stan techniczny dotychczas oferowanych mieszkań i niedostosowanie proponowanych rozwiązań do potrzeb jej rodziny. Podkreśliła wolę współpracy w rozwiązaniu swoich trudności mieszkaniowych, zwracając uwagę, że zgodnie z sugestiami urzędników podjęła zatrudnienie, gwarantujące jej stałe źródło dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. w sprawach kończących się – co do zasady – wydaniem decyzji lub ściśle określonych postanowień w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego, opinie zabezpieczające oraz opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego). Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych i jest dopuszczalna będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi została objęta bezczynność organu w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strony skarżącej w ramach zasobu komunalnego. W odniesieniu do tej materii Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (dostępną w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzającą, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i podlega kontroli sądowoadministracynej. Druga część postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związana jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. W tym zakresie działalność organów gminny uchyla się spod kognicji sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie należy wyraźnie podkreślić, że skarżąca została już wpisana na listę osób oczekujących na przydział lokalu komunalnego i nadal na niej figuruje, mimo odrzucenia dotychczas proponowanych sposobów rozwiązania jej problemu mieszkaniowego. Wniesiona przez nią skarga dotyczy zatem drugiego z opisanych wyżej etapów udzielenia wsparcia z mieszkaniowego zasobu gminy w postaci objęcia w najem konkretnego lokalu, odpowiadającego jej potrzebom oraz oczekiwaniom. W tej zaś materii wystąpienie skarżącej stanowi wyraz jej niezadowolenia z tempa i okoliczności towarzyszących procesowi przydziału mieszkania. Skarżąca – podnosząc wskazaną kwestię – formułuje zatem w istocie skargę powszechną, uregulowaną przepisami działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), na które zresztą sama się powołuje na wstępie pisma inicjującego postępowanie sądowe. Jak wynika bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi (powszechnej) może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Podkreślić również należy, że skarga, o której mowa w przytoczonym przepisie, nie wszczyna postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem indywidualnego aktu lub podjęciem czynności rozstrzygających sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznanie skargi sprowadza się bowiem do oceny działalności danego organu lub jego pracowników i wywiera skutek wyłącznie w odniesieniu do jego stosunków wewnętrznych. W świetle powyższych rozważań należało uznać, że sąd administracyjny nie posiada legitymacji do rozpoznania przedmiotowej skargi. Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności. Sąd administracyjny ocenia zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty, czynności lub bezczynność organów administracji publicznej, mieszczące się w katalogu określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co skutkować musiało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia. Na zakończenie należy zauważyć, że skarżąca nie jest pozbawiona jakichkolwiek środków prawnych służących kontroli prawidłowości działania władz gminy. Powołana instytucja skargi powszechnej w art. 229 pkt 3 k.p.a. wprost określa, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest co do zasady rada gminy. Do niej też skarżąca winna się zwrócić ze swoimi zastrzeżeniami dotyczącymi procedury objęcia w najem lokalu komunalnego.