IV SAB/Wr 76/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora A we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. skierowanym do Dyrektora A we W. M. W. wniósł o udostępnienie informacji publicznej z dziennika szkolnego prowadzonego w formie e-dziennika w zakresie wyników osiągniętych w klasie [...] z kartkówki przeprowadzonej w dniu 15 października 2018 r. w zakresie "Dyktando-uzupełnianka. Wyrazy z "rz" i "ż", które omawialiśmy na lekcji" (edukacja polonistyczna). Wnioskujący zwrócił się o przedstawienie wyników w tabeli, w pierwszej rubryce tej tabeli miał być wskazany wynik procentowy uzyskany na kartkówce, w drugiej – ilość uczniów, którzy osiągnęli dany wynik. Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. adresat pocztą elektroniczną poinformował wnioskodawcę, że "Wynik W. z dyktanda plasuje się w pierwszej szóstce". W piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektora A i wniósł o zobowiązanie go do udzielenia informacji w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 23 listopada 2018 r. Stwierdził, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 23 listopada 2018 r. Podał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Złożony wniosek dotyczy bowiem informacji publicznej, a Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2011 r., poz. 1170 ze zm.) stanowi, że dyrektor takiej jednostki odpowiada za właściwe prowadzenie i przechowywanie dokumentacji dotyczącej realizacji nałożonych na szkołę obowiązków; skarżący wskazał jakie dane zgodnie z powołanym rozporządzeniem wprowadzane są do dziennika lekcyjnego. Podał, że istotne jest przy tym to, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą pociągać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Dysponowanie przez adresata wniosku stosowanymi dokumentami stanowiącymi informację publiczną powoduje, że nie udzielając takiej informacji pozostaje on w bezczynności w załatwieniu wniosku. Bez znaczenia jest to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, ważne jest by dokumenty takie służyły zrealizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Z powyższego wynika, że dziennik lekcyjny jest dokumentem i jako taki podlega udostępnieniu, gdyż stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, po przedłużeniu terminu na podstawie ust.2 art. 13 u.d.i.p. nie dłuższym niż dwa miesiące. Art. 16 w/w ustawy stanowi, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji. Ponieważ nie udzielono wnioskowanych informacji, nie odmówiono jej udzielenia, nie przedłużono terminu do jej udzielenia to należy uznać, że Dyrektor szkoły pozostaje w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że organ odpowiedział na wniosek pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. Wskazał w jakiej grupie uplasował się syn skarżącego, gdyż uznał, że wnioskodawcy chodzi o przeanalizowanie jak na tle całej klasy wypadł jego syn. Według organu mail odpowiadał na informację, której oczekiwał skarżący. Po wniesieniu odpowiedzi uznał, że sprawa jest załatwiona, dlatego też nie przesłał skargi do sądu. Organ dodał, że skarżący składa szereg wniosków o udzielenie informacji, które może uzyskać uczestnicząc w życiu szkoły. Reasumując stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, wynikała jedynie z niewiedzy. Jednocześnie forma odpowiedzi w ocenie organu jest jak najbardziej dopuszczalna i nie narusza art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art., 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 20 str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. I OSK 213/14, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02). Z powyższej interpretacji art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wynika, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, to znaczy treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe, które w oznaczonej ustawie również nie ma charakteru enumeratywnego (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych "Przegląd Prawa i Administracji", 2002, Nr 51, s. 231). Mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 11 listopada 2018 r. należy uznać, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jak wskazano wyżej przykładowy katalog spraw publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Mówi on o danych dotyczących polityki wewnętrznej i zagranicznej, zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, danych publicznych – w tym treść i postać dokumentów urzędowych, majątku publicznym. Wskazany w art. 6 u.d.i.p. katalog spraw choć o charakterze otwartym, wskazuje na kryteria, które są wyznacznikiem spraw publicznych. W związku z powyższym każdy wniosek powinien być oceniany pod kątem, czy żądana informacja mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i czy ma ona aspekt publiczny. Wynik ze sprawdzianu w klasie [...] w zakresie wyników osiągniętych z kartkówki przeprowadzonej w dniu 15 października 2018 r. (edukacja polonistyczna) i wskazanie ilu uczniów osiągnęło dany wynik nie może być w ocenie Sądu mając na względzie wskazane wyżej kryterium, uznane za informację publiczną. Żądane informacje, wyniki ze wskazanych sprawdzianów, przeniesione następnie do dziennika lekcyjnego, o podanie których prosi skarżący, w ocenie Sądu są indywidualnym wytworem pracy osób fizycznych, wskazującym na poziom wiedzy tych osób, ich umiejętności, zdolności. Według Sądu nie stanowią one o poziomie edukacji w szkole i nie mogą się wiązać z jakąkolwiek sprawą publiczną poprzez aspekt majątkowy, jeżeli szkoła jest dofinansowywana ze środków publicznych. Wpisanie do dziennika lekcyjnego ocen poszczególnych uczniów nie powoduje, że nabierają one charakteru publicznego. Rozporządzenie Ministra Edukacji z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły (...) (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170) zobowiązuje do prowadzenia między innymi dziennika lekcyjnego i jak wskazuje zainteresowany w skardze, zawiera on zgodnie z tym aktem prawnym dane, dotyczące przebiegu nauczania. Dane dotyczące wyników i ocen uczniów, będące jednym z elementów tego dziennika nie mają, co stwierdzono wyżej, charakteru publicznego. Ocena odpowiedzi na pytania zawarte w sprawdzianie nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy nauczyciela sprawdzającego prace, nie jest też oceną dokonywaną przez organ władzy publicznej (ze względów podmiotowych). Tym samym nie można jej zaliczyć do kategorii informacji dotyczących spraw publicznych, a tym samym informacji publicznej. Nie odnoszą się także do podmiotów publicznych. Nie dotyczą również osób pełniących funkcje publiczne, ani osób mających związek z pełnieniem tych funkcji. Są wytworem pracy osób fizycznych i informacją o wynikach tej pracy i zdolnościach ocenianej osoby. W tej sytuacji organ winien zawiadomić skarżącego pismem, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Skoro takie pismo nie zostało wystosowane, a informacja choć spóźniona i może nie w oczekiwanej przez skarżącego formie została udzielona, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.