IV SAB/Wr 776/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi O. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r., która to bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia prawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2023 r., skierowanym do Wojewody Lubuskiego, O. O. (dalej skarżąca) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania wnioskodawczyni, pismem z dnia 19 grudnia 2023 r. Wojewoda Lubuski przekazał w/w wniosek, zgodnie z właściwością, do rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski pismo z dnia 19 grudnia 2023 r. oraz w/w wniosek strony otrzymał w dniu 27 gruda 2023 r. (prezentata Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu). Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda) wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; dalej: u.o.c.), do osobistego stawiennictwa w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28 lutego 2025 r. Nadto również, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 u.o.c., w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do: - przedstawienia ważnego dokumentu podróży - uzupełnienia wniosku w części dotyczącej A-20 (email) i C-V (informacja o środkach finansowych na pokrycie kosztów utrzymania cudzoziemca) - dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego (imieniem i nazwiskiem) przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznik nr 1 do wniosku; - dostarczenia 4 kolorowych fotografii spełniających wymogi wskazane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. (w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy- przypis Sądu). Dodatkowo również – na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 u.o.c. do złożenia (w terminie 30 dni) odcisków linii papilarnych oraz na podstawie art. 106 ust. 2a i ust. 2b u.o.c. do dostarczenia (także w terminie 30 dni) dokumentów (wymienionych w wezwaniu) na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. W dniu 28 lutego 2025 r. strona przedłożyła korektę wniosku (w którym zmieniła wcześniej deklarowany pobyt ("wykonywanie pracy") na – "pobyt z cudzoziemcem"), złożyła odciski linii papilarnych oraz przedłożyła dodatkową dokumentację. Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. Wojewoda wystąpił - na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c. – do właściwych służb z pytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 9 czerwca 2025 r. Wojewoda wezwał stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, a nadto, na podstawie art. 106 ust. 2a i ust. 2b u.o.c. do przedłożenia, w terminie 30 dni, dokumentów wymienionych w tym wezwaniu (w tym m.in. – dokumentów potwierdzających stopień pokrewieństwa z cudzoziemcem do którego wnioskodawczyni zamierza dołączyć w ramach pobytu na terytorium RP, np. aktu urodzenia lub małżeństwa). W dniu 20 czerwca 2025 r. do organu wpłynęła uzupełniająca dokumentacja wniosku. W dniu 5 listopada 2025 r. Wojewoda wydał decyzję o umorzeniu w całości postępowania w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy. W podstawienie prawnej tej decyzji Wojewoda wskazał na art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 1 u.o.c. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji, uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania w sprawie podniósł, że w toku postępowania strona zmieniła główny cel pobytu na terytorium RP na – pobyt z cudzoziemcem. Decyzją z dnia 29 września 2025 r. udzielono stronie zezwolenia na pobyt stały realizując żądanie wniesione do Wojewody podaniem z dnia 12 kwietnia 2024 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wniesionej w dniu 2 czerwca 2025 r.) strona zarzucając Wojewodzie bezczynność w sprawie wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; - orzeczenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w wymiarze połowy wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącego "odszkodowania w wysokości 10.000 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie"; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stan bezczynności ustawodawca zdefiniował przy okazji instytucji ponaglenia. Zgonie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Postępowanie administracyjne do którego odnoszą się zarzuty skargi zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 7 lutego 2023 r., niemniej oczywistym jest, że skoro wniosek ten strona pierwotnie złożyła do Wojewody Lubskiego, to zarzucaną Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie można rozważać jedynie od daty przekazania mu akt sprawy przez Wojewodę Lubuskiego w związku ze zmianą miejsca pobytu wnioskodawczyni. Jak wynika z akt administracyjnych, Wojewoda Dolnośląski otrzymał wniosek strony, zgodnie z właściwością, w dniu 27 grudnia 2023 r. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.o.c. (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do art. 112a ust. 2 cyt. ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszystkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Tak też ten przepis jest wykładany w orzecznictwie sądowym. W dacie przekazania wniosku strony do rozpoznania Wojewodzie Dolnośląskiemu obowiązywał przepis art. 100d. ust. 1 u.p.o.u. (Dz.U.2023.103), w myśl którego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Brzmienie tego przepisu stanowiło kontynuację kolejnych przedłużeń stanu "zawieszenia" rozpoczęcia lub biegu terminów w postępowaniach dotyczących wniosków cudzoziemców, które zapoczątkowała ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Na dzień wniesienia skargi w sprawie, przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. (Dz. U. z 2025 r. poz. 337) stanowił, że okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Okres, w którym krajowy prawodawca wyłączył prawo badania przez sądy administracyjne stanu zaniechań wojewodów w prowadzeniu postępowań wymienionych w tym przepisie stanowił w ostatnim czasie przedmiot rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń zapadłych na kanwie podobnych spraw zwrócił uwagę, że obowiązywanie kolejnych nowelizacji art. 100d u.p.o.u. nie może naruszać zasady proporcjonalności i efektywności. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń sądowych zwraca uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji art. 100d, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Stwierdza, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należy uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Argumentuje, że problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.o.p. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uwzględniając omówione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający w sprawie przyjął, że przepis art. 100d u.o.p. regulował kwestię bezczynności i przewlekłości postępowania tylko do 30 czerwca 2024 r. Powyższe oznacza, że tylko okres pomiędzy przekazaniem wniosku strony do Wojewody Dolnośląskiego (27 grudnia 2023 r.) a dniem 30 czerwca 2024 r. wyłączony jest spod oceny zasadności zarzutów skargi. Z kolei analiza akt sprawy uwzględniająca to wyłączenie wskazuje, że dopiero w dniu 27 stycznia 2025 r. Wojewoda podjął czynności ukierunkowane na załatwienie sprawy, na co wskazuje treść zredagowanego w tym dniu pisma do strony. W piśmie tym Wojewoda wezwał wnioskodawcę w powołaniu na art. 105 ust. 2 u.o.c. do osobistego stawiennictwa w urzędzie w wyznaczonym dniu, nadto również, w powołaniu na art. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 u.o.c. wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W tym również, na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1 u.o.c. do złożenia odcisków linii papilarnych oraz na podstawie art. 106 ust. 2a i ust. 2b u.o.c. do dostarczenia dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku i okoliczności uzasadniające ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Kolejne czynności procesowe w sprawie Wojewoda podjął (9 czerwca 2025 r.) już po skardze strony. Podjęcie przez Wojewodę pierwszej czynności w sprawie ukierunkowanej na załatwienie sprawy po przeszło sześciu miesiącach licząc od "granicznej daty 30 czerwca 2024 r." uzasadnia zarzut skargi dotyczący bezczynności tego organu w sprawie. Uzupełniająco należy dodać, że w świetle brzmienia art. 112a ust. 2 u.o.c. organ nie jest wcale zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1063/25). W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził bezczynność Wojewody w sprawie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę obowiązywanie przepisu ustawowego - art. 100d u.o.p., zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących wniosków o pobyt czasowy wówczas do 30 września 2025 r. - Sąd uznał (także w punkcie I sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d u.o.p. nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na wydaną przez Wojewodę w dniu 5 listopada 2025 r. decyzję administracyjną, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy (punkt II sentencji wyroku). Z uwagi na niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa w sprawie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił żądanie skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej (punkt III sentencji wyroku). Uzupełniająco należy dodać, że wynikająca z art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania sumy pieniężnej ma fakultatywny charakter, co oznacza, że ustawodawca przyznanie sumy pieniężnej pozostawił do uznania sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Kr 269/25) O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).