IV SAB/Wr 78/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi K.Ś. na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu sądowego. Skarżący K. Ś. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. (dalej: organ) w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 lipca 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. Wobec powyższego wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 30 lipca 2021 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 30 lipca 2021 r. w siedzibie organu złożył wniosek, datowany na dzień 29.07.2021r., o dostęp do informacji publicznej, dotyczący udzielenia informacji i dokumentów związanych z wydaniem numeru 18/185/2020 dwutygodnika Samorządowego Gminy T. tj. "[...] z dnia 6.11.2020 r. W dniu 9.08.2021r. wystosowano do skarżącego pismo, wzywające go do wykazania interesu publicznego, z uwagi na uznanie, że odpowiedzi na jego pytania stanowią informację przetworzoną. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział w dniu 25.08.2021r., a pismo złożył w dniu 26.08.2021 r. Następnie w dniu 29.09.2021 r., organ wydał wobec skarżącego decyzję odmowną udostępnienia informacji publicznej pouczając, że zgodnie z art. 17. ust 2. u.d.i.p. może wystąpić do Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w T. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Korzystając z takiej możliwości, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, szeroko argumentując swoje stanowisko, tym bardziej, że w podobnej sprawie istnieje prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nakazujący udostępnienie dokumentów związanych z organizacją identycznej imprezy tylko w roku 2019. Według skarżącego, zgodnie z przepisem art. 16 pkt 2 ust. 1 u.d.i.p. odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. W związku z tym odpowiedź powinna być udzielona do dnia 20 października 2021r. (tj. 14 dni po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skarżącemu nie udostępniono jednak żądanych informacji, ani nie wydano ostatecznej decyzji odmownej lub nie poinformowano o innych okolicznościach lub powodach zwłoki. W ocenie skarżącego organ powinien zastosować się do przepisu art. 13 pkt 2 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia decyzja organu z dnia 29.09.2021r., skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy ostatecznej decyzji administracyjnej). W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30.07.2021r. skarżący złożył do organu trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Wskazane wnioski zostały przez organ rozpatrzone łącznie, na podstawie art. 62 k.p.a. - we wszystkich trzech sprawach właściwy był ten sam organ, a prawa skarżącego wynikały z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie prawa "Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a. do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Wobec powyższego organ był uprawniony do łącznego rozpoznania wniosków skarżącego, co też uczynił, wydając jedną decyzję - z dnia 29.09.2021r., nr L. dz. 314/2021. W odniesieniu do tej decyzji skarżący, jednym wnioskiem - z dnia 6.10.2021 r. - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie od faktu, że organ dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy wskazano, że w dniu 23.12.2021 r. wpłynęła do organu skarga skarżącego z dnia 22.12.2021 r. na bezczynność organu, odnosząca się do tej samej decyzji organu (z dnia 29.09.2021 r., nr L. dz. 314/2021) i tego samego wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (z dnia 6.10. 2021 r.). Skarga ta została przekazana przez organ do tut. Sądu, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w dniu 5.01.2022 r. Wobec tego sprawa ewentualnej bezczynności organu w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia 29.09.2021 r., nr L. dz. 314/2021 jest już w toku, co uzasadnia odrzucenie niniejszej skargi. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w ocenie organu skarga jest bezzasadna, a podniesione w niej argumenty są całkowicie chybione. Organ przyznał że w dniu 6.10.2021 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 29 września 2021 r. (nr L.dz. 314/2021). W dniu 18.10.2021 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję (nr L.dz. 340/2021), którą utrzymał w mocy decyzję z dnia 29.09.2021 r. o nr L.dz. 314/2021. Decyzja ta została wysłana do skarżącego w dniu 18.10.2021 r. i doręczona skarżącemu w dniu 20.10.2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Organ wskazał, że nie dysponuje oryginałem opisanego wyżej zwrotnego potwierdzenia odbioru, gdyż decyzja o nr L.dz. 340/2021 została doręczona skarżącemu w jednej przesyłce z decyzją o nr L.dz. 339/2021. Skarżący wniósł skargę na decyzję nr L.dz. 339/2021 - skarga ta, wraz z aktami sprawy, w tym oryginałem zwrotnego potwierdzenia odbioru obu decyzji, została przekazana do tut. Sądu w dniu 7.12. 2021 r. Wskazano, że oryginał zwrotnego potwierdzenia odbioru obu decyzji znajduje się w aktach sprawy prowadzonej pod sygnaturą IV SA/Wr 850/21. Uprzedzając ewentualne zarzuty skarżącego organ wskazał, że potwierdzeniem wysłania dwóch decyzji w jednej przesyłce, oprócz opisu zamieszczonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jest również wydruk ze strony śledzenia przesyłek, z którego wynika waga przesyłki nadanej w dniu 18.10.2021 r. (1 kg). Dla porównania organ załączył dowód nadania do skarżącego pojedynczego pisma z dnia 9.08.2021 r. oraz wydruk ze strony śledzenia przesyłek dla tego pisma- waga przesyłki jest w tym wypadku o połowę mniejsza (0,5 kg). Z powyższego wynika, że w przesyłce z dnia 18.10.2021 r. były dwie decyzje, tak jak to opisano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Dodatkowo, z ostrożności procesowej - uprzedzając ewentualny zarzut skarżącego dotyczący odebrania decyzji z dnia 18.10.2021 r. przez osobę nieuprawioną, organ wskazał, że pismo z dnia 9.08.2021 r., do którego w swojej skardze odwołuje się sam skarżący, zostało odebrane przez tę samą osobę, która odebrała decyzje z dnia 18.10.2021 r. Z powyższego wynika, że jest to osoba upoważniona do odbioru przesyłek adresowanych do skarżącego. Reasumując organ wskazał, że skoro rozpoznano wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i w terminie ustawowym wydano stosowną decyzję administracyjną, organ nie pozostaje w bezczynności. Skarżący nie ustosunkował się do wypowiedzi organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie natomiast do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Pojęcia bezczynności i przewlekłości zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.). Z treści przywołanej definicji normatywnej wynika, że organ jest bezczynny jeśli nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Merytoryczne wszakże rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w każdym postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określonych w pkt. 1-5 tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. skarżący wywiódł skargę (data jej nadania – 5 stycznia 2022 r.) na bezczynność organu w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie wniosku skarżącego z dnia 6 października 2021 r. (data wpływu) o ponowne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 30 lipca 2021 r. (data wpływu do organu) dotyczącego udzielenia informacji publicznej związanej z wydaniem dwutygodnika samorządowego pn. "[...]" a zakończonej wydaniem w pierwszej instancji decyzją odmowną organu z dnia 29 września 2021 r. L.dz. 314/2021. Z akt administracyjnych nadesłanych Sądowi jednak wynika wbrew twierdzeniom skargi, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany przez organ wydaniem decyzji w dacie 18 października 2021 r. L.dz. 340/2021. Decyzja została nadana w urzędzie pocztowym w tym samym dniu i doręczona na adres skarżącego w dniu 20 października 2021 r., co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru. Tymczasem skarga w omawianej sprawie została wniesiona po zakończeniu dwuinstancyjnego postępowania przed organem, któremu skarżący zarzucił bezczynność, gdyż została nadana u operatora pocztowego dopiero w dniu 5 stycznia 2022 r. W dacie zatem wniesienia skargi organ nie pozostawał w stanie bezczynności, gdyż stan ten ustał z chwilą załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. W tym stanie rzeczy, skoro skarżący złożył skargę na bezczynność po wydaniu decyzji ostatecznej przez organ (czyli po zakończeniu postępowania), należało uznać, że stanowi to przeszkodę do stwierdzenia bezczynności na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wobec tego skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu postanowiono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.