IV SAB/Wr 788/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi V. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia 18 września 2024 r., II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. P. (dalej: strona skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) postępowania z wniosku o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. po. 572, dalej: k.p.a.), z jakim wystąpiła skarżąca w dniu 18 września 2024 r. W treści wniosku strona wskazała, że: W dniu 13 czerwca 2024 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pismem z dnia 18 września 2024 r. pełnomocnik strony wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: - datę złożenia i wpływu do organu wniosku o udzielenie zezwolenia, - potwierdzenia, że złożony przez stronę wniosek jet kompletny pod względem formalnym i merytorycznym, - podania przez organ od kiedy należy liczyć termin wskazany w art. 112a ust. 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach – jeżeli złożony przez stronę wniosek spełnia przesłanki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 14 stycznia 2025 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Od momentu złożenia wspomnianego wniosku do dnia wniesienia skargi minęło 9 miesięcy. W tym czasie Wojewoda nie powziął w sprawie żadnych czynności, przede wszystkim nie wezwał strony o żadne dokumenty lub korektę wniosku, nie poinformował o wydłużeniu okresu do wydania zaświadczenia ani nie odmówił wydania zaświadczenia. W skardze podniesiono, że opisany stan faktyczny stanowi naruszenie art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. po. 572, dalej: k.p.a.) i uzasadnia wystąpienie ze skargą. Wskazując na powyższe strona wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niewydaniem zaświadczenia w terminie; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 4.300 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w rozpoznaniu sprawy tego rodzaju. W ocenie organu, złożony przez stronę wniosek nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, co wyklucza możliwość wystąpienia przez stronę do sądu ze skargą na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Z ostrożności procesowej organ wniósł także o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Mając na uwadze zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o odrzucenie skargi w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest do ustosunkowania się do tego wniosku. Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody w tym zakresie nie jest uzasadnione. Sąd nie znajduje podstaw prawnych dla których sprawa regulowana przepisami Działu VII k.p.a. (art. 217-220) miałaby być wyłączona z kontroli sądowoadministracyjnej pod kątem respektowania przez organ terminu jej załatwienia (art. 217 § 3 k.p.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 112/14 (Lex nr 1666178): "...przyjmuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym o charakterze administracyjnym z uwagi na organ je prowadzący oraz prawną formę administracji, do której się odnosi (vide: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, str. 687)." Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W konsekwencji, postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, strona powinna uzyskać albo zaświadczenie o żądanej treści, albo jak stanowi art. 219 k.p.a. – postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (w zakresie jego treści), jako akt organu władzy publicznej, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to sama czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. T. Brzezicki, P. Brzozowski, "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych", Casus 2011, nr 3, s. 18 za M. Jaśkowska, "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. LEX). Także w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08, publ. CBOSA). Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić trzeba jej zasadność. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podsumowując dotychczasowe rozważania w sprawie stwierdzić należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się albo wydaniem zaświadczenia o żądanej treści, albo wydaniem postanowieniem o odmowie – wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub postanowienia w sprawie odmowy jego wydania, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane w k.p.a. nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia pismem z dnia 18 września 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 23 września 2024 r.) pełnomocnik skarżącego wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie zaświadczenia: 1) potwierdzającego datę złożenia i wpływu do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2) potwierdzającego, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa - wraz ze wskazaniem terminu w/w czynności; 3) potwierdzającego, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, wraz ze wskazaniem terminu dokonania w/w czynności; 4) potwierdzającego, że strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie - wraz ze wskazaniem terminu dokonania w/w czynności. Pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 17 stycznia 2025 r.) pełnomocnik strony wniósł ponaglenie w związku z nierozpoznaniem w/w wniosku w terminie. Bezspornie, na dzień wniesienia skargi (18 czerwca 2025 r.) organ nie wydał stronie zaświadczenia o żądanej treści ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia czy też, o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku. Jedyną reakcją na złożony przez stronę wniosek o wydanie zaświadczenia stanowi - znajdujące się w aktach sprawy - wezwanie z dnia 16 lipca 2025 r. do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku oraz do wskazania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a także w odniesieniu do wszelkich innych wnioskowanych informacji. Opisany stan faktyczny czyni uzasadnionym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 k.p.a. Z tych względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Na marginesie należy dodać, że Sądowi nie umknął fakt, że akta administracyjne sprawy, dosłane do Sądu w związku ze skargą strony na przewlekle prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Wr 1277/24), zostały zwrócone Wojewodzie w dniu 26 czerwca 2025 r. (wyrok w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 1277/24 uprawomocnił się z dniem 24 kwietnia 2025 r.) Okoliczność ta w ocenie Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia dla opieszałości organu w niniejszej sprawie. O czym była już mowa, wniosek strony o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 23 września 2024 r. Wojewoda wysłał akta administracyjne sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w związku ze skargą strony w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 1277/24 w dniu 23 grudnia 2024 r. Do dnia wysyłki akt administracyjnych nastąpiło już zatem wielokrotne przekroczenie przez organ terminu na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę. Jeśli Wojewoda nie dokonał żadnej z tych czynności przed wysłaniem akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, to należyta staranność ze strony tego organu wymagała sporządzenia akt zastępczych, skoro Wojewoda w chwili wysłania akt administracyjnych do Sądu posiadał wiedzę o złożonym przez stronę wniosku. Zdaniem Sądu, stwierdzona przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc przy tym pod uwagę - że organ prowadził postępowanie zmierzające do wydania wnioskowanego zaświadczenia, a zatem jedynie potwierdzenia faktów wynikających z akt postępowania, przez okres około 9 miesięcy i co istotne do dnia wniesienia skargi nie wydał wnioskowanego zaświadczenia, czy też nie odmówił jego wydania - Sąd uznał, iż przekroczenie terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. jest szczególnie znaczące, a tym samym stanowi o działaniu organu w warunkach rażącej przewlekłości. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono jak punkcie III wyroku. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku skarżącej i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.; punkt IV sentencji wyroku). Tutaj Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na przewlekłość dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku). Zważywszy na okoliczność, że skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na koszty składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).