IV SAB/Wr 80/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skargi V. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r., a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł (słownie: osiemset złotych); IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu) V. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W dniu 6 listopada 2020 r. od strony pobrano odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. wezwano wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 106 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) do dołączenia, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku. Nadto, tym samym pismem, wezwano stronę do uzupełnienia wniosku o dodatkową dokumentację, tj. do przedłożenia: - aktualnego na dzień wydania decyzji dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania na terytorium RP; - informacji właściwego starosty o tym, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub dokumentów potwierdzających, że cudzoziemiec spełnia warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania opinii starosty; - aktualnego na dzień wydania decyzji dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem z dnia 30 października 2023 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. Wojewoda zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania tego ponaglenia. Także w dniu 18 stycznia 2024 r. organ skierował do strony zawiadomienie o pozostawieniu jej wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 21 grudnia 2023 r. (data stempla pocztowego) strona wniosła skargę na przewlekle prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie. W treści skargi zarzuciła, że skutkiem działania organu znalazła się w sytuacji, w której nie wie, czy uzyska wnioskowane zwolnienie, a także, kiedy to nastąpi. Formułując zarzut naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. strona wniosła o: - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości oraz że miała ona charakter rażącego naruszenia prawa; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 9.000 zł; - zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz kwot 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał min., że pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, których strona nie uzupełniła, w związku z tym, pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. organ wydał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku z dnia 1 kwietnia 2020 r. bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Bezspornym jest, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 1 kwietnia 2020 r. Niespornie również, na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 21 grudnia 2023 r. postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem nie zostało zakończone. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Bez wątpienia również, na organie administracji publicznej ciąży nie tylko obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do zastosowania określonej normy prawa materialnego, ale również organ wiąże zasada szybkości postępowania, zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz przyjęte w k.p.a. terminy załatwiania spraw. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a.) Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a ( § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona w dniu 21 grudnia 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Z treści wskazanych norm nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem. Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia bezczynności czy przewlekłości w danej sprawie. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" nowelizacją terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 14 kwietnia 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę jeszcze przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę strony dopuścił się bezczynności i przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Zabieg ustawodawcy podjęty w przepisach przejściowych, "odnawiający" niejako początek biegu terminu do wydania decyzji (art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej), w realiach toczonego sporu mógłby jedynie wpływać na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przy czym w opinii Sądu fakt zaistnienia bezczynności (przewlekłości) powoduje, że terminy rozpoznania sprawy już minęły, zaś zobowiązanie wynikające z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winno być jedynie skorelowane z trybem działania organów administracji. O czym była już mowa, wniosek strony wpłyną do organu w dniu 1 kwietnia 2020 r. Wojewoda wielokrotnie przekraczając terminy załatwienia sprawy określone normą z art. 35 k.p.a. pierwszą czynność procesową podjął dopiero w dniu 7 kwietnia 2021 r. W tym bowiem dniu wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, nadto również, do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokumenty niezbędne do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Kolejną czynność procesową organ podjął dopiero w następstwie otrzymanej skargi na przewlekłość, jaką za pośrednictwem Wojewody strona wniosła do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zatem na dzień wystąpienia strony ze skargą, sposób prowadzenia przez organ postępowania w sprawie nosił cechy przewlekłości i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Z tych względów, na podstawie art 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd dostrzegł, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 18 stycznia 2024 r. zawiadamiające o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku (brak dołączenia załącznika nr 1). Niemniej, po pierwsze w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego zawiadomienia pełnomocnikowi strony. Po drugie, nie jest wiadome czy zawiadomienie to zostało skierowane do aktualnego pełnomocnika (organ nie precyzuje danych pełnomocnika do którego kierowane jest zawiadomienie z dnia 18 stycznia 2024 r.). Należy dostrzec że na etapie wzywania o braki formalne wniosku pełnomocnikiem strony był O. C., natomiast na etapie wygenerowanego zawiadomienia strona była reprezentowana przez radcę prawnego K. Z. Na marginesie nie można nie dostrzec, że zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ wydał po upływie blisko 3 lat od wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Przez pryzmat naruszania zasady zaufania do organów administracji państwowej można rozpatrywać sytuację, w której organ po blisko 3 latach wydaje zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony, niejako "zaskakując" jej aktualnego pełnomocnika, który nie otrzymał wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. O kwestii tej Sąd w tym postępowaniu jednak nie przesądza, albowiem zasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania pozostaje poza kontrola Sądu w sprawie, albowiem prawidłowość pozostawienie wniosku bez rozpoznania podlega kontroli sadowej w ramach skargi na bezczynność a nie na przewlekłość postępowania. W punkcie III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze przyznaną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie orzekania o przyznaniu sum pieniężnych Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 800 zł. O wysokości przyznanej sumy pieniężnej zadecydował czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku oraz okoliczności sprawy. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie IV sentencji wyroku, Sąd oddalił dalej idącą skargę. Orzeczenie Sądu w tym zakresie odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie 9.000 zł. Zdaniem Sądu, objęta treścią żądania skargi suma pieniężna jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.