IV SAB/Wr 800/21

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ Dnia 17 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Y. V. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej ; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5500 ( słownie: pięć tysięcy pięćset ) złotych ; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y. V. (dalej: strona, skarżąca ) z dnia 1 marca 2017 r. ( data wpływu do organu ) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę . Pismem z dnia 7 marca 2017 r. Wojewoda s, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Pismem z dnia 22 marca 2017 r. ( wpływ do organu: 29 marca 2017r. ) Komenda Wojewódzka Policji we W. udzieliła organowi . W odpowiedzi na pismo organu z dnia 7 marca 2017 r. ( którego brak w aktach sprawy) dotyczące uzupełnienia przedmiotowego wniosku Agencja Pracy Tymczasowej z siedzibą w K. w dniu 29 marca 2017r. dołączyła do akt wymagane dokumenty. W dniu 27 lipca 2021 r. ( data wpływu do organu)) skarżąca złożyła ponaglenie , które organ przekazał Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 30 września 2021 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. (data wpływu: 9 września 2021 r.) skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu . Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi . Pismem z dnia 30 września 2021r. organ wezwał skarżącą o dostarczenie dokumentów : uzasadniających je pobyt w Polsce powyżej 3 miesięcy, potwierdzających zapewnienie zamieszkiwania na terytorium RP w trakcie planowanego miejsca pobytu w Polsce. oraz posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie .. QW dniu 14 października 2021r. strona przedstawiła wymagane dokumenty. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 3 stycznia 2022 r. i wezwał do uzupełnienia wniosku przez dołączenie wskazanych dokumentów ( k.26 akt sądowych). Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 1 marca 2017 r. oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania , a to : art. 35 § 1 i 3, art. 36 §1 , art. 37 § 4,art.6 , art. 8 , art. 9, art. 10 § 1 , art. 61 § 4, art.73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.). Skarżąca wniosła o : 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności , 2. stwierdzenie ,że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy , 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000zł, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 12900 zł, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła , że organ przez ponad 4 lata 5 miesięcy i 22 dni nie wydał decyzji w sprawie i tym samym rażąco przekroczył ustawowe terminy rozpoznania sprawy . . Pismami procesowymi z dnia 22 grudnia 2021r. i z dnia 10 stycznia 2022r. (k.16 i k.41) pełnomocnik skarżącej doprecyzował przedmiot skargi jako bezczynność i przewlekłość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Według organu przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie grzywny organowi jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z kolei wobec wyartykułowania pod adresem organu również zarzutu przewlekłości wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy stwierdzić należy , że mamy w niej do czynienia z obiema formami opieszałości organu ,a więc zarówno z bezczynnością , jaki i przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ . Z materiału aktowego analizowanej sprawy - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącą wniosku, tj. od dnia 1 marca 2017 r. (data wpływu wniosku do organu) organ – poza pismem z dnia 7 marca 2017r. adresowanym do służb - przez ponad cztery i pół roku nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 30 września 2021 r. , kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wezwanie skarżącej do przedłożenia określonego dokumentu. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 54 miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie - poza wskazaniem planowanego terminu zakończenia postępowania - organ nie robi nic . Z materiału aktowego sprawy nie wynika, aby do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie organ rozpoznał przedmiotowy wniosek i zakończył postępowanie wydaniem stosownego aktu. Ponadto Wojewoda – poza pismem z dnia 3 listopada 2021r.- nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie , naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez okres 59 miesięcy aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej , w tym również w zakresie postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę , w tym również w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności i przewlekłości ,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. art.205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).