IV SAB/Wr 802/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y.Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.300,00 (słownie: trzy tysiące trzysta) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Y. Z. (dalej zwana skarżącą lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do przedłożenia wszelkich dokumentów wydanych i zgromadzonych w sprawie administracyjnej, dopuszczenia załączonych dowodów z dokumentów, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł i ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 7.000 zł oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 13 kwietnia 2018 r. strona złożyła osobiście w siedzibie ekspozytury organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wraz z załącznikiem nr 1, który został zarejestrowany w systemie tego samego dnia. Organ pismem z dnia 19 października 2018 r. na skutek ponaglenia pracodawcy strony (określonego mianem zażalenia) wezwał o uzupełnienie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1, co zostało wykonane w dniu 8 listopada 2018 r. Strona wielokrotnie pismami z dnia 15 listopada 2019 r., 13 lutego 2020 r. i 15 kwietnia 2020 r. zwracała się do organu o podjęcie niezbędnych czynności w sprawie. Organ pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenie postępowania ustalonym na dzień 1 marca 2020 r. jednocześnie zwracając się do właściwych instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona dokonała aktualizacji wniosku w dniu 1 lutego 2021 r., po czym w dniu 23 czerwca 2021 r. złożyła ponaglenie z powodu niezałatwienia sprawy w terminie, zaś jej skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania z dnia 19 lipca 2021 r. wpływa do organu w dniu 22 lipca 2021 r. Organ pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. poinformował stronę o nowym terminie zakończenia postepowania przewidywanym na dzień 30 maja 2022 r., jak też wezwał stronę i jej pracodawcę o przedłożenie dodatkowych dokumentów, co zostało wykonane w dniu 3 września 2021 r. Organ pismem z dnia 6 sierpnia 2021 r. przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, po czym decyzją z dnia 10 września 2021 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt i pracę do dnia 10 września 2024 r. Skarga wpłynęła do tut. Sądu w dniu 28 października 2021 r. wraz w wnioskiem organu o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została wydana już po wniesieniu skargi. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postepowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości, gdyż jego czynności dokonywane były w kilku znacznych odstępach czasowych. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, doszło po upływie 6 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku (wezwanie do uzupełnienia braków), a do następnej potrzeba było organowi aż blisko 26 miesięcy do poinformowania strony o terminie zakończenia postępowania (zresztą błędnie go określono na wsteczną datę 1 marca 2020 r.) i zwrócenia się do właściwych organów o zweryfikowanie strony pod kątem zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Po kolejnych 7 miesiącach organ wskazuje nowy odległy termin zakończenia postępowania i wzywa o szereg dokumentów, po czym po kolejnych 2 miesiącach wydaje pozytywną dla strony decyzję. Sytuacja, w której skarżąca oczekiwała blisko 41 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości postępowania, a także czy uzasadniają konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 3.300 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżąca musiała zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, którego w żaden sposób nieusprawiedliwia trwający obecnie stan epidemii. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą koszty, na które składa się wpis od skargi (100 zł).