IV SAB/Wr 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] oddala skargę w całości. Z. R. pismem z dnia 20 marca 2017 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w przedmiocie rozpatrzenia i załatwienia pisma z dnia 17 listopada 2016 r. Skarżący pismo to do organu wniósł za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Zespół Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 we W.; domagał się w nim stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a., doręczonych mu w dniu 15 listopada 2016 r. postanowień Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 10 listopada 2016 r. Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] i Nr [...]. Wyjaśnił, że pismem z dnia 10 lutego 2017 r., wezwał Kolegium: "do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 k.p.a. domagając się w nim weryfikacji orzeczeń w trybie art. 156 k.p.a. oraz ukarania winnych zaniechania, ponieważ organ nie wydał postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy. A od 17 listopada 2016 r. minęły 3 miesiące, więc bezczynność jest rażąca". Podał, że pomimo upływu czterech miesięcy nie otrzymał rozstrzygnięcia na swoje podanie z dnia 17 listopada 2016 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wezwanie go przez Kolegium do wyjaśnienia wątpliwości, skierowane do skarżącego po trzech miesiącach było bezzasadne, nie prowadziło do wyjaśnienia sprawy, a jedynie do przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli strona zaskarża orzeczenia niezadowolona z rozstrzygnięcia, to organ winien niezwłocznie je rozpatrzeć bez zbędnego wzywania strony do wyjaśnienia wątpliwości. "Odwołanie od doręczonej decyzji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że strona wyraża w nim swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia. O sposobie załatwiania odwołania nie decyduje wola strony i jego żądanie, lecz termin w jakim zostało złożone w organie administracyjnym. Wezwanie mnie przez Kolegium pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. do złożenia wyjaśnień nie było tym niezbędnym w sprawie, więc doszło do oczywistej przewlekłości w rozpoznaniu odwołania z dnia 17 listopada 2016 r." Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie mediacji w trybie art. 115 p.p.s.a., niezwłoczne rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, gdyż rażące naruszenie prawa i przewlekłość ze strony organu jest oczywista i nie budzi wątpliwości, ukarania organu grzywną w maksymalnej kwocie za przewlekłość i naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił fakty, które nastąpiły do złożenia wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. Stwierdził, że nie dostrzega jakiejkolwiek swojej "przewlekłości" w sprawach wskazanych przez skarżącego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniosek skarżącego z dnia 17 listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia 10 listopada 2016 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Rozpoznając niniejszą skargę według kryteriów określonych powyższymi ustaleniami, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem skargi skarżący uczynił przewlekłość prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego pisma z dnia 17 listopada 2016 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta W. z dnia 10 listopada 2016 r. Nr [...]. Z uwagi na tak oznaczony przedmiot skargi, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. W ocenie Sądu nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z przewlekłością postępowania. Przebieg postępowania w tej sprawie administracyjnej świadczy o tym, że zasada szybkości i koncentracji postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. nie została naruszona. Powyższe stwierdzenie Sąd wyprowadza po analizie podejmowanych czynności i czasu ich wykonania. Przede wszystkim należy podkreślić, że podanie z dnia 17 listopada 2016 r. zostało skierowane przez skarżącego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespół Pracy Socjalnej Nr 1 we W. Podanie to zawierało dwa żądania – o uzupełnienie opisanego wyżej postanowienia z dnia 10 listopada 2016 r. w trybie art. 111 k.p.a. oraz o stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Właściwym do rozpoznania pierwszego wniosku był organ I instancji, drugiego zaś zgodnie z art. 157 k.p.a organ II instancji. Pismo to zostało przekazane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 6 grudnia 2016 r. o czym świadczy prezentata Kolegium potwierdzająca jego odbiór. Zatem należałoby uznać, iż datą wniesienia tego pisma do Kolegium był dzień 6 grudnia 2016 r. Następna czynność podjęta w tej sprawie to wezwanie Kolegium w dniu 8 grudnia 2016 r. – wydane dwa dni po doręczeniu wniosku – o dołączenie postanowień wydanych w trybie art. 111 k.p.a. Według Sądu wezwanie to było uzasadnione. Realizacja wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wymagała również wiedzy w zakresie rozpoznania wniosku o uzupełnienie postanowienia – przedmiotem oceny organu II instancji musiało być "pełne postanowienie". Realizacja powyższego żądania nastąpiła pismem z dnia 23 grudnia 2016 r., które doręczono Kolegium w dniu 29 grudnia 2016 r. Okolicznością niesporną jest również ta, że w dniu 13 stycznia 2017 r. Kolegium otrzymało zażalenie skarżącego na postanowienia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie odmowy uzupełnienia omawianego postanowienia MOPS we W. z dnia 10 listopada 2016 r., które zostało wydane w wyniku wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 17 listopada 2016 r. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Kolegium zwróciło się do skarżącego o wyjaśnienie czy domaga się kontroli postanowienia Prezydenta W. z dnia 10 listopada 2016 r. w trybie zażaleniowym czy w trybie stwierdzenia nieważności. Wyjaśniono jednocześnie, że prowadzenie postępowań w obu trybach jest niedopuszczalne, ponadto wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko, co do stosunku postępowania odwoławczego/ zażaleniowego do postępowania w trybie nadzoru, "w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie/zażalenie w trakcie postępowania odwoławczego/ zażaleniowego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Nie ma natomiast przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej/postanowienia nieostatecznego na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania/zażalenia byleby był to wniosek wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania". Kolegium wyjaśniło także, że powzięło wątpliwości co do intencji podania z dnia 17 listopada 2016 r. "wyinterpretowanej przez organ I instancji, który uznał, że było ono również – kierowanym do Kolegium wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowień z dnia 10 listopada 2016 r. skoro w podaniu z dnia 11 stycznia 2017 r. zaskarżył Pan zażalenie na to postanowienie". W skardze zainteresowany podkreślił, że powyższe pismo było zbędne i przedłużyło postępowanie. Według Sądu nie można zgodzić się z powyższą oceną. Niesporne jest, że podanie skarżącego z dnia 17 listopada 2016 r. dotyczące postanowienia z dnia 10 listopada 2016 r. zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia zażalenia a także wniosku w trybie art. 156 k.p.a. Inny jest zakres kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania – oparty na przesłankach z art. 156 k.p.a. – inny w przypadku wniesienia zażalenia (odwołania). W tym ostatnim przypadku zakres kontroli jest szerszy, obejmujący również inne uchybienia przepisom prawa (patrz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r. II SA 919/81, ONSA 1982 Nr 1, poz. 5). Takie wyjaśnienie też zawarto w piśmie Kolegium z dnia 25 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu w świetle złożonego przez stronę zażalenia z dnia 11 stycznia 2017 r. na postanowienie MOPS z dnia 9 grudnia 2016 r. można mieć wątpliwości co do intencji wnioskodawcy w zakresie obranego środka kontroli. Działanie organu niewątpliwie było korzystne dla zainteresowanego. Wezwanie z dnia 25 stycznia 2017 r. wyjaśniło bowiem zakres obu postępowań – odwoławczego i prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. i umożliwiało skarżącemu (o ile taka byłaby intencja), dokonania pełnej kontroli postanowienia MOPS z dnia 10 listopada 2016 r. a nie tylko opartej na art. 156 k.p.a. To nie organ a strona decyduje o trybie kontroli zapadłego postanowienia lub decyzji. Oczywiście, tak jak zauważa w skardze zainteresowany, organy działają na podstawie obowiązującego prawa – ale prawo daje możliwość skorzystania z wielu form kontroli a wybór jednej z nich należy do skarżącego. Jak stwierdził organ II instancji w wezwaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. nie mogą się bowiem toczyć jednocześnie postępowanie odwoławcze oraz postępowanie o stwierdzeniu nieważności tego samego aktu. Należy też zauważyć, że po wniesieniu odpowiedzi na pismo organu z dnia 25 stycznia 2017 r. – co nastąpiło w dniu 10 lutego 2017 r. – organ w dniu 16 lutego 2017 r. wydał postanowienie odnośnie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Prezydenta W. postanowienia Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr 1 w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia 10 listopada 2016 r. Reasumując należy ponownie podkreślić, że organ podejmował czynności istotne dla rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2016 r. a jego działania nie były opieszałe, wynikały też z czynności podejmowanych przez zainteresowanego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, choć istotnie został przekroczony termin rozpoznania wniosku – określony w art. 35 § 3 k.p.a. Opóźnienie w rozpoznaniu wniosku było niewielkie, wyniosło 10 dni (pismo z dnia 17 listopada 2016 r., wpłynęło do Kolegium 6 grudnia 2016 r. – rozpatrzenie wniosku nastąpiło w dniu 16 lutego 2017 r.). Ponownie też należy podkreślić, że podejmowane czynności były konieczne, czas ich podjęcia wynikał z sekwencji faktów. Z powyższych względów nie mógł być pozytywnie rozpoznany wniosek skarżącego o ukaraniu organu grzywną. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu grzywny tylko w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym albowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd może rozpoznać skargę w takim trybie. Natomiast Sąd nie widział podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego wskazanego w art. 115 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem celem jego jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W niniejszym postępowaniu okoliczności faktyczne wynikały z akt administracyjnych sprawy i nie wymagały wyjaśnienia a ich ocena prawna należała do Sądu. W powyższych okolicznościach Sąd orzekł jak wyżej.