IV SAB/Wr 828/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wójta Gminy Malczyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2025 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Malczyce dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 marca 2025 r., a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Malczyce do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wójta Gminy Malczyce na rzecz skarżącego A. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 marca 2025 r. A. N. wystąpił do Wójta Gminy Malczyce z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym zawarł żądanie udostępnienia dokumentacji oraz informacji dotyczących: 1. Budowy przyszkolnej pływalni w M. 2. Budowy ośrodka zdrowia w M. przy "ul. [...]" 3. Odwiert studni głębinowej w M. 4. Budowy świetlicy wiejskiej w R. 5. Przebudowy dróg G. oraz Ś. w K., a także "ul. [...]" w D. 6. Rewitalizacji parku przy "ul.[...]" w M. 7. Planowanej inwestycji w kooperacji z Powiatem Ś. dotyczącej budowy chodnika lub ciągu pieszo-rowerowego przy "ul.[...]" w M. 8. Innych inwestycji będących w trakcie realizacji i planowanych. W treści wniosku wnioskodawca zaznaczył, że jego wniosek dotyczy w szczególności: - informacji na temat aktualnego stanu realizacji każdej z ww. inwestycji na dzień wpłynięcia wniosku, - dokumentacji dotyczącej pozyskanych środków z dotacji, - dokumentacji technicznej i budowlanej, - korespondencji z wykonawcą umowy, - zawartych porozumień, - protokołów oraz innych dokumentów związanych z realizacją inwestycji. Wskazał nadto, że w ramach złożonego wniosku domaga się on również udzielenia m mu informacji dotyczącej wartości inwestycji wykonanych w 2024 r. w formie tabelarycznej, oddzielnie dla każdej inwestycji, z wyszczególnieniem: 1. wartości inwestycji ogółem, 2. wysokości dotacji, 3. wartości wkładu własnego, 4. sum łącznych. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź organu na wniosek z dnia 6 marca 2025 r., Wójt Gminy Malczyce (dalej: Wójt Gminy, organ) wyraził stanowisko, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, o czym – zdaniem tego organu – przekonuje "analiza kolejnych wniosków", które nie służą realizacji interesu publicznego, lecz są wykorzystywane do prowadzenia osobistego sporu z Wójtem Gminy. W piśmie tym organ przypomniał, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest troska o dobro publiczne. Inny sposób korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej może stanowić nadużycie. W skardze z dnia 2 lipca 2025 r. skarżący zarzucając Wójtowi Gminy bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 6 marca 2025 r. podniósł, że pomimo przedłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek do dnia 6 maja 2025 r. organ nie udzielił odpowiedzi merytorycznej, nie przekazał żądanych dokumentów ani informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej, czym naruszył obowiązki wynikające z art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Dodatkowo skarżący zarzucił, że próba powołania się przez organ na "nadużycie prawa", bez wydania decyzji administracyjnej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz bez wskazania podstawy prawnej odmowy stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wójta Gminy do rozpoznania wniosku z dnia 6 marca 2025 r. i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w całości, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. - stwierdzenie, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 marca 2025 r. a bezczynność ta stanowi rażące naruszenie prawa; - wymierzenie Wójtowi Gminy oraz osobom odpowiedzialnym za rozpoznanie sprawy grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.); - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W treści tego pisma procesowego organ wskazał na wnioski z jakimi skarżący wystąpił do organu w okresie od 14 stycznia do 11 marca 2025 r. wyrażając pogląd, że miały one charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym świadczy: - formułowanie żądania w perspektywie wieloletniej (choć skarżący sprawując funkcję Wójta w latach 2021-2024 posiadał pełny dostęp do dokumentów zarówno bieżących, jak i tych archiwalnych); - paraliżowanie pracy organu poprzez konieczność zaangażowania znacznych zasobów kadrowych i czasowych w realizację wniosku; - wielokrotne kierowanie podobnych wniosków o tożsamym lub bardzo zbliżonym zakresie. W treści odpowiedzi na skargę Wójt Gminy zaznaczył nadto, że sposób działania skarżącego skutkuje faktycznym paraliżem pracy urzędu, uniemożliwiając sprawne realizowanie jego podstawowych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zdanie 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w w ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji, lub też, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. W sprawie sporna pozostaje kwestia oceny, czy na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu stronie informacji publicznej na jej wniosek z dnia 6 marca 2025 r., skoro odpowiedzi na wniosek udzielił stronie w piśmie informacyjnym z dnia 29 kwietnia 2025 r. W tym sporze Sąd przyznał rację stanowisku strony skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej opatrzony datą 6 marca 2025 r. w tym samym dniu wpłynął do podmiotu zobowiązanego, na co wskazuje prezentata Urzędu Gminy odbita na wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawowy, 14dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej upływał z dniem 20 marca 2025 r., z zastrzeżeniem możliwości przedłużenia tego terminu jednak nie dłużej niż w ciągu dwóch miesięcy na warunkach opisanych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Korzystając z możliwości jakie daje norma z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ w piśmie z dnia 19 marca 2025 r. poinformował wnioskodawcę o tym, że jego wniosek nie może zostać rozpatrzony w terminie wynikającym z art. 13 ust.1 u.d.i.p.; wskazał powody tego opóźnienia oraz poinformował, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 6 maja 2025 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r. (stanowiącym odpowiedź organu na wniosek strony) Wójt Gminy poinformował wnioskodawcę że analiza kolejnych wniosków o dostęp do informacji publicznej z jakimi wnioskodawca wystąpił do organu wskazuje, że wnioski te nie służą realizacji interesu publicznego, lecz są wykorzystywane do prowadzenia osobistego sporu z Wójtem Gminy. W nawiązaniu do powyższego organ wywiódł, że działanie wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, co może prowadzić do nadmiernego obciążenia urzędu i utrudniać realizację jego ustawowych obowiązków na rzecz mieszkańców. Odnosząc się do wspomnianego pisma organu z dnia 29 kwietnia 2025 r., a które w ocenie Wójta Gminy stanowi o sposobie rozpoznania wniosku z dnia 6 marca 2025 r., należy w pierwszej kolejności wskazać, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt . III OSK2604/23; wyrok dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza konstrukcję nadużycia prawa na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12; 7 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2687/17; 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2851/21; 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7265/21; dostępne na CBOSA). Z tego względu, zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; dostępny na CBOSA). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże formy wydania decyzji z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela wyrażany w wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na przesłankę nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2025 r. sygn. akt III OSK 2197/24; dostępny na CBOSA). Za takim stanowiskiem przemawia sygnalizowana już wcześniej treść art. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. a nadto również argumentacja zaprezentowana przez NSA w wyroku z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2658/24: "Skoro [...] dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; dostępny na CBOSA). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji." W sprawie, o czym była już mowa, argumentację dotyczącą nadużywania przez wnioskodawcę prawa do informacji publicznej pomieścił w piśmie informacyjnym z dnia 29 kwietnia 2025 r. Pismo to nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej a zatem należało przyjąć, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności rozpoznaniu wniosku z dnia 6 marca 2025 r. albowiem odmowa udzielenia informacji publicznej w powołaniu na przesłankę nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie nastąpiła w formie decyzji administracyjnej. W sprawie Sąd w żaden sposób nie przesądza o prawidłowości przyjętej przez organ przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej a jedynie wyraża swój pogląd odnośnie do właściwej formy procesowej w jakiej powinna nastąpić odmowa udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na klauzulę nadużycia prawa do informacji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia 6 marca 2025 r. a w punkcie II wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania w/w wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W przypadku podtrzymania przez organ stanowiska w zakresie wystąpienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na przesłankę wskazaną w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r., organ powinien wydać w sprawie decyzję administracyjną. Sama zaś zasadność odmowy udostępnienia stronie informacji publicznej w powołaniu na przesłankę nadużywania prawa do informacji publicznej pozostaje poza granicami sądowej kontroli w sprawie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt I wyroku). Przy tej ocenie Sąd kierował się przyjętymi w orzecznictwie dyrektywami orzekania o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 74/25 i w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Gd 173/25; dostępne na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz uwzględnił fakt, że stwierdzona bezczynność wynikała z błędnego przekonania organu, że skierowanie do wnioskodawczyni pisma informacyjnego o odmowie udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na klauzulę nadużycia stanowić będzie prawidłowy sposób rozpatrzenia wniosku. Zawarte w punkcie III wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi znajduje swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny, którego Sąd nie uwzględnił. Możliwość wymierzenia organowi grzywny w sprawach ze skarg na bezczynność wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy przy tym dostrzec, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2025 r. sygn. akt III OSK 669/25; dostępny na CBOSA). Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest zatem na uznaniu sędziowskim. Powyższe oznacza, że sam fakt stwierdzenia bezczynności organu nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z orzecznictwem, grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt I OSK 978/24; dostępny na CBOSA). W ocenie Sądu, w sprawie taka obawa nie występuje. Organ zareagował na wniosek strony ale błędnie przyjął, że w związku z przyjętą przez niego przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej wystarczy zwykłe pismo informacyjne, podczas gdy, o czym była już mowa, organ obowiązany był w tym przypadku wydać decyzję administracyjną. Brak działania organu we właściwym trybie stanowił przesłankę stwierdzenia bezczynności. Na marginesie należy wskazać (w nawiązaniu do zawartego w skardze żądania wymierzenia grzywny nie tylko Wójtowi Gminy ale i osobom odpowiedzialnym za "prowadzenie sprawy"), że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do nakładanie grzywien na pracowników aparatu administracji publicznej. O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł składa się wartość wpisu sądowego od skargi jaki uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie.