IV SAB/Wr 85/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, wypłatę zaległego wynagrodzenia, oraz odprawy. oddala skargę. Pismem z dnia [...] J. G. (dalej: skarżący) wniósł do Komendanta Miejskiego Policji we W. o wypłatę: 1. Ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami; 2. Wypłatę zaległych poborów w związku z niedoręczeniem decyzji o zwolnieniu nr [...] w terminie ustalonym przez Komendanta Miejskiego Policji; 3. 50% odprawy ze względu na szczególnie uzasadnione potrzeby rodzinne. Ponadto wniósł o wydanie świadectwa służby uwzględniającego ustalenia organu administracji - Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. – oraz sądu administracyjnego odnośnie daty rozpoczęcia i zakończenia służby w policji. Komendant Miejski Policji we W. pismem z dnia [...] poinformował skarżącego, że: 1. Policjantowi zwolnionemu ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji (dalej: ustawy), nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok zwolnienia ze służby. Z dniem [...] został zwolniony ze służby w Policji na podstawie cyt. przepisu, tak więc ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie przysługuje. 2. W związku ze zrealizowanym zwolnieniem ze służby w Policji, wszystkie pobory należne za okres trwania stosunku służbowego zostały wypłacone w całości. Zwolnienie ze służby w Policji było przedmiotem orzekania w trybie odwoławczym i skorygowanym zarówno przez wyższy organ Policji, jak i kolejno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wymienione organy nie stwierdziły nieprawidłowości w zrealizowanym zwolnieniu ze służby. 3. Art. 114 ust. 4 ustawy stanowi, że policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 Komendant Główny Policji, lub uprawniony przez niego przełożony, może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy. Tak więc decyzja w sprawie przyznania odprawy pozostaje w kompetencji Komendanta Głównego Policji. Ponadto poinformowano skarżącego, o przesłaniu sprostowanego świadectwa służby, po korekcie co do faktycznej daty przyjęcia do służby w Policji, natomiast data zwolnienia za służby w Policji nie ulega zmianie. Skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w którym żąda podjęcia działań mających skłonić Komendanta Miejskiego Policji we W. do wydania decyzji aby mógł dochodzić swoich praw na drodze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący uważa, że pismo Komendanta Miejskiego Policji we W., nie jest decyzją administracyjną a jedynie stanowi prywatne rozważania Komendanta na temat złożonego wniosku. Pismem z dnia [...] skarżący wniósł skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji we W. w przedmiocie niezakończenia postępowania wydaniem decyzji (postanowienia) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny, po rozpatrzeniu tego wniosku, zobowiązany był wydać decyzję administracyjną, a odnośnie pkt 3 pisma postanowienie. Skarżący podnosi, że stosunek służbowy funkcjonariusza publicznego ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Konsekwencją tego jest pozostawienie sporów powstałych na tle administracyjnoprawnych stosunków podporządkowania w gestii organów służbowych. Poglądy te zachowały swą aktualność na tle uregulowań ustawy. Ustawa ta utrzymuje administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji. Żadne przepisy nie wyłączają możliwości wydania decyzji administracyjnych również w przedmiocie prawa do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego w przypadku funkcjonariusza zwolnionego ze służby. Mając na uwadze, że sprawy o uposażenie i inne świadczenia z tego stosunku mają charakter administracyjnoprawny oraz są rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, a ich istotą jest rozstrzygnięcie o prawie lub braku prawa do określonego świadczenia przyjąć należy decyzyjną formę orzekania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz innych należności niewypłaconych funkcjonariuszowi policji zwolnionemu ze służby. Powyższy wniosek jest o tyle uprawniony, że ustawa zawiera normy prawa administracyjnego, które w tym konkretnym przypadku pozwalają na określenie merytorycznej treści działania administracji publicznej tj. przesłanek przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz innych należności pieniężnych. Ponadto skarżący wskazał, że z pisma Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] nie wynika, iż jest ono decyzją administracyjną. W przekonaniu skarżącego pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny, nie zawiera indywidualnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wskazania podstaw prawnych działania Komendanta oraz wymaganego pouczenia czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie. Jeżeli Komendant Miejski Policji we W. rozpatrując sprawę w pkt 3 uznał się niewłaściwym do jej załatwienia, to stosownie do przepisów art. 65 k.pa powinien niezwłocznie przekazać wniosek do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego powinno nastąpić w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Skarżący uważa, że działania organu administracyjnego, po otrzymaniu wniosku, zmierzały do uchylenia się od załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że datą zwolnienia skarżącego ze służby jest dzień [...]. Uprawnienia do wszystkich przysługujących mu świadczeń, w związku ze zwolnieniem ze służby zostały już określone w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji o zwolnieniu ze służby. W szczególności skarżącemu nie wypłacono odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a podstawą prawną pozbawienia tych świadczeń jest art. 114 ustawy. Kwestia ta została także rozstrzygnięta w rozkazie personalnym nr [...]. W rozkazie o zwolnieniu określono bowiem, że skarżącemu przysługują jedynie świadczenia określone w art. 114 ust. 4 ustawy. Tymczasem prawo do odprawy oraz ekwiwalent za niewykorzystany urlop określone są w art. 114 ust. 1 ustawy. Skoro tak, to z rozkazu o zwolnieniu wynika, że policjantowi nie przysługują świadczenia określone w art. 114 ust. 1 (w tym odprawa, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowo). Wprawdzie fakt pozbawienia policjanta tych świadczeń nie został być może dostatecznie wyartykułowany w rozkazie o zwolnieniu, ale wynika to z brzmienia tego rozkazu. Z tych względów – skoro kwestia uprawnień policjanta związanych ze zwolnieniem ze służby – w tym w szczególności prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i odprawy została rozstrzygnięta i określona w decyzji ostatecznej o zwolnieniu go ze służby to obecnie nie było potrzeby, a wręcz nieuprawnione byłoby wydawanie kolejnych decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu za urlop, czy też w przedmiocie odprawy. Gdyby takowa decyzja została wydana, to ponieważ sprawa ta została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną – nowa decyzja w tej kwestii dotknięta byłaby nieważnością. Odnośnie możliwości przyznania zwolnionemu ze służby policjantowi 50% odprawy stwierdzić należy, że przepis art. 114 ust. 4 ustawy przyznaje takie uprawnienie w szczególnie uzasadnionych potrzebach rodziny policjanta Komendantowi Głównemu Policji. Skarżący nie składał takiego wniosku do Komendanta Głównego, a Komendant Miejski Policji we W. nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w tej kwestii. Natomiast odnośnie żądania wypłaty dalszego wynagrodzenia należy, podnieść że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...]. Należne do tego dnia uposażenie zostało mu wypłacone. Fakt, iż decyzja o zwolnieniu została doręczona później oraz fakt, że skarżący odwołał się od niej, następnie zaskarżył ją do sądów administracyjnych nie wpłynął na zmianę daty zwolnienia i nie oznacza to, że stosunek służby policjanta ustał w innej dacie, niż to określono w rozkazie personalnym o zwolnieniu. Tymczasem całkowicie bezzasadne są obecne żądania wypłaty uposażenia za okres wykraczający poza dzień [...]. Nie ma też podstaw, aby w sprawie tej wydać kolejną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący upatruje bezczynność organu administracyjnego w tym, że jego wniosek z dnia [...] nie został formalnie załatwiony. W związku z tym należy wskazać, że takiego stanu zachowania organu brak, jeżeli w toku wszczętego postępowania, jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu, organ administracyjny wydał określony akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień czy też obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analizując okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Komendant Miejski Policji z tego względu nie pozostaje w bezczynności. Skarżący bowiem wnioskiem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji we W. o wypłatę: 1) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2008 r. wraz z ustawowymi odsetkami; 2) wypłatę zaległych poborów w związku z niedoręczeniem decyzji o zwolnieniu nr [...] w terminie ustalonym przez Komendanta Miejskiego Policji; 3) 50% odprawy ze względów na szczególnie uzasadnione potrzeby rodzinne. W odpowiedzi na powyższe żądanie Komendant Miejski Policji we W., pismem z dnia [...] [....] poinformował skarżącego że: ,,1. Policjantowi zwolnionemu ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok zwolnienia ze służby. Z dniem [...] został zwolniony ze służby w Policji na podstawie cyt. przepisu, tak więc ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie przysługuje. 2. W związku ze zrealizowanym zwolnieniem ze służby w Policji, wszystkie pobory należne za okres trwania stosunku służbowego zostały wypłacone w całości. Zwolnienie ze służby w Policji było przedmiotem orzekania w trybie odwoławczym i skargowym zarówno przez wyższy organ Policji, jak i kolejno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wymienione organy nie stwierdziły nieprawidłowości w zrealizowanym zwolnieniu ze służby". W ocenie Sądu powyższe pismo – wbrew ocenie skarżącego nosi cechy decyzji administracyjnej. W nauce przedmiotu, przez decyzję rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący objaw woli organu, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W judykaturze, która zaakceptowała powyższą definicję przyjęło się uważać za taki rodzaj aktu administracyjnego czynność mającą cztery elementy konstytutywne: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W kodeksie postępowania administracyjnego brak definicji decyzji administracyjnej została ona jedynie opisana poprzez wyszczególnienie części składowych w § 1 art. 107. W jego świetle decyzja powinna zwierać: orzeczenie organu administracji publicznej datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przenosząc to na grunt niniejszego przypadku stwierdzić należy, że wspomniane pismo zawiera niezbędne konstytutywne elementy decyzji: zostało wydane przez Komendanta Miejskiego Policji we W., wskazuje jego adresata, zawiera rozstrzygnięcie przedmiotu, podpis osoby reprezentującej organ administracji. Pismo to wypowiada się w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego ale jaki jest charakter tego pisma - rozstrzygnięcia (pozytywne, negatywne, umarzające postępowanie) nie może być oceniane przez Sąd administracyjny, który w tym miejscu bada jedynie czy Komendant Miejski Policji pozostaje w bezczynności czy nie. Nie zawiera zaś ono pouczenia o środku prawnym przysługującym od tego rozstrzygnięcia, ale odwołując się od niego strona w takiej sytuacji jest uprawniona jednocześnie wnieść o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jeśli odwołanie byłoby spóźnione. W kwestii natomiast zarzucanej bezczynności, która miałaby polegać na nieprzekazaniu sprawy przyznania skarżącemu odprawy przez Komendanta Głównego Policji stwierdzić należy, iż w piśmie z dnia [...] skarżący podniósł kilka kwestii wyznaczających przedmiot postępowania. Jedną z nich było żądanie przyznania takiej odprawy. W związku z tym wskazać trzeba treść przepisu art. 66 § 1 Kpa, stanowiącego iż: ,,Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu (...)". Kierując się treścią tego przepisu Komendant Miejski Policji we W., w piśmie z dnia [...], poinformował skarżącego, że w tym przedmiocie właściwy jest Komendant Główny Policji. Przepisy kpa nie przewidują natomiast, w tego rodzaju sytuacji wydania stosownego postanowienia zaskarżanego do organu wyższego stopnia. Dodatkowo zauważyć trzeba, co wynika z powyższego wywodu, że przepis art. 65 kpa, którego naruszenie zarzuca skarżący nie ma tu zatem zastosowania. Wobec powyższego o bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) nie może być w takiej sytuacji mowy. Stąd też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.