IV SAB/Wr 853/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi I. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (słownie sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu do skargi. Pismem z dnia 9 września 2024 r. I. R. (dalej: strona skarżąca) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej również: organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia. W treści uzasadnienia skargi strona skarżąca wskazała, że w dniu 8 marca 2024 r. do organu wpłynął jej wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w dniu 29 sierpnia 2024 r. złożyła do organu wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie ww. zezwolenia. Jak ponadto twierdzi strona skarżąca, w dniu 6 września 2024 r. wniosła do organu również ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie wniosku o wydanie powyższego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Potwierdził wpływ do organu, w dniu 8 marca 2024 r., wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednakże zaprzeczył, by do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uprzednie złożenie wniosku o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego oraz ponaglenie związane z niewydaniem zaświadczenia. Dodatkowo pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że strona skarżąca nie przedłożyła żadnego potwierdzenia, które dowodziłoby, że zwróciła się do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia oraz wniosła do organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem w terminie tego wniosku. Przekazane przez pełnomocnika organu akta administracyjne nie zawierają wniosku strony skarżącej o wydanie przedmiotowego zaświadczenia jak również wniesionego przez stronę ponaglenia w związku z niezałatwieniem ww. wniosku. W wykonaniu zarządzenia z dnia 13 listopada 2024 r., pismem Sądu z dnia 13 listopada 2024 r., strona skarżąca została wezwana do nadesłania oryginału lub uwierzytelnionej kopii wniosku o wydanie zaświadczenia, datowanego na dzień 29 sierpnia 2024 r., potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz dowodem nadania bądź złożenia wniosku o wydanie ww. zaświadczenia. W dniu 20 listopada 2024 r. strona skarżąca nadesłała jedynie wydruk wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Nie nadesłała natomiast żadnego dowodu, iż wniosek o wydanie zaświadczenia został wysłany do organu bądź złożony w jego siedzibie. Wykonując zarządzenie z dnia 27 grudnia 2024 r., pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. Sąd ponownie wezwał stronę skarżącą do nadesłania dowodu nadania bądź złożenia omawianego wyżej wniosku o wydanie zaświadczenia oraz kopii ponaglenia skierowanego do organu wraz z dowodem wniesienia ponaglenia w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 31) oraz pisma P. S.A. z dnia 2 kwietnia 2025 r. (k. 34), będącego odpowiedzią na reklamację przesyłki zawierającej ww. wezwanie do nadesłania dowodu nadania bądź złożenia omawianego wyżej wniosku o wydanie zaświadczenia oraz kopii ponaglenia (wraz z dowodem jego wniesienia) skierowanego do organu przez stronę skarżącą, wynika, że powyższe wezwanie doręczono stronie skarżącej na podany w skardze adres do korespondencji w dniu 8 stycznia 2025 r. Siedmiodniowy termin do wykonania wezwania Sądu upłynął bezskutecznie w dniu 15 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny obowiązany jest z urzędu badać, czy wniesienie skargi jest dopuszczalne. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozstrzygnięcia sporu i wydania w sprawie wyroku. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby jednak ocenić czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania musi zostać wszczęte postępowanie w sprawie. Jak wynika z treści skargi, została ona wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Postępowanie w zakresie wydania zaświadczenia jest postępowaniem wnioskowym, a zatem może zostać zainicjowane dopiero po skutecznym złożeniu wniosku (żądania) przez osobę uprawnioną (art. 217 § 1 k.p.a.). Do uregulowanej w rozdziale VII k.p.a. procedury wydawania zaświadczeń ma zastosowanie art. 14 tej ustawy konstytuujący zasadę pisemności postępowania. Zgodnie z art. 14 § 1a k.p.a. sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b (§ 1 d). Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie złożyła wniosku o wydanie zaświadczenia w żaden z opisanych sposobów. Okoliczność złożenia omawianego wniosku nie została wykazana przez stronę skarżącą w wyniku kierowanych w tym przedmiocie do niej wezwań Sądu z dnia 13 listopada 2024 r. i 5 stycznia 2025 r. Sąd nie mógł zatem przyjąć, że wniosek o wydanie zaświadczenia został wniesiony do organu na piśmie utrwalonym ani w postaci papierowej ani elektronicznej. W szczególności dowodem jego wniesienia nie może być przedłożony przez stronę skarżącą, w dniu 20 listopada 2024 r., sam wydruk wniosku (dokumentu elektronicznego) o wydanie zaświadczenia skoro strona skarżąca nie dołączyła dowodu nadania tego wniosku na adres do doręczeń elektronicznych organu. Co wymaga podkreślenia, również z informacji uzyskanych od pełnomocnika organu oraz nadesłanych akt administracyjnych sprawy nie wynika, by do organu wpłynął wniosek złożony przez stronę skarżącą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt i datę złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W powyższych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (tj. przed dniem 9 września 2024 r.) strona skarżąca skutecznie złożyła wniosek (żądanie) o wydanie zaświadczenia, w następstwie którego powstałby po stronie organu obowiązek załatwienia tego wniosku (żądania) w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia organowi. Skoro bowiem organ w przedmiotowym okresie nie odnotował wpływu takiego wniosku, zaś strona skarżąca nie wykazała faktu jego wniesienia do organu, to Sąd nie ma podstaw do uznania, że przed organem prowadzone było w tym czasie postępowanie z wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia. W przedstawionych okolicznościach nie doszło zatem do wszczęcia postępowania w sprawie wydania przez organ zaświadczenia, co wyklucza możliwość badania bezczynności organu w tej sprawie. Tym samym wobec braku przedmiotu zaskarżenia, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Okoliczności takie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie od dotychczasowej argumentacji Sądu wskazać trzeba, że w sprawie wystąpiła także przesłanka niedopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania albowiem strona nie wykazała, że przed jej wniesieniem wniosła ponaglenie w związku z prowadzeniem przez organ postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., to znaczy złożyła stosowne ponaglenie z uzasadnieniem do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że wniesienie ponaglenia stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Takie też stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, postanowienia NSA z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2754/20, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 973/19 - orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Brak ponaglenia czyni skargę niedopuszczalną. W konsekwencji, jeżeli strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpie przysługującego środka zaskarżenia, to skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 125/15, CBOSA). Użyty w art. 53 § 2b p.p.s.a. zwrot "skargę na bezczynność (...) można wnieść (...) po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" należy rozumieć jako samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne stało się wniesienie takiego środka ochrony sądowej. Przepis ten nie ogranicza się jedynie do tego, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, ani też, że taką skargę można wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Dodatkowo wskazuje, jaki środek musi uprzednio zostać wyczerpany. Z przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I FSK 495/20; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 383/20). W niniejszej sprawie, z uwagi na brak dokumentu ponaglenia oraz dowodu jego wniesienia w aktach administracyjnych sprawy oraz niedołączenie tego dokumentu (lub jego kopii wraz dowodem wniesienia do organu) do skargi, w dniu 8 stycznia 2025 r. doręczono stronie skarżącej na jej adres do korespondencji, podany w skardze, wezwanie Sądu do przedłożenia kopii ponaglenia skierowanego do organu wraz z dowodem jego wniesienia. Wezwanie zostało opatrzone rygorem odrzucenia skargi w przypadku niewykonania wezwania Sądu w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Termin na przedłożenie przez stronę skarżącą kopii ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wraz z dowodem jego wniesienia do organu minął bezskutecznie w dniu 15 stycznia 2025 r. W powyższym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia. Wpis zwrócono stronie skarżącej na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (pkt II sentencji postanowienia).