IV SAB/Wr 856/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi: L. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, o których mowa w pkt I, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca – L. Z., obywatelka U. - w piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu: 17 sierpnia 2022 r.) złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Pomimo tego, że w sprawie złożone kompletne, zdaniem strony skarżącej, dokumenty, organ nie wydał decyzji. Brak karty pobytu stanowi przeszkodę przy ubieganiu się o udzielenie kredytu, w załatwianiu spraw urzędowych, utrudnia podróże etc., nadto generuje stres i niepewność w obcym państwie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2018 r. – 20080, w 2019 r. – 26854, w 2020 r. – 30226, w 2021 r. - 45328). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Według art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zważył przy tym również, że ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830, art. 1 pkt 44) wprowadzono art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Przepisy wskazanej ustawy nie przewidują przepisów przejściowych. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji nie wpływają na kontrolę legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Z akt administracyjnych zresztą wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 24 stycznia 2022 r. (data wpływu do organu) a już przebywała w Polsce legalnie legitymując się uprzednio wydaną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 czerwca 2019 r. SOC.LPI.6151.1.12756.2018.MDZ udzielającą stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 11 czerwca 2022 roku. Z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w stanie prawnym sprawy - t.j Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłe postępowanie ma miejsce wówczas, gdy organ zwleka z podjęciem działań albo wprawdzie działa, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Nadto, według art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei pojęcie bezczynności zawarte jest także w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wniosek strony wraz z załączonymi dokumentami wpłynął do organu w dniu 24 stycznia 2022 r. Organ powiadomił w tej samej dacie stronę o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy, ustalając przewidywany termin na dzień 24 listopada 2022 r. informując między innymi, że w trakcie rozpatrywania wniosku skarżąca przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Czynności procesowe podjęto dopiero w dniu 21 czerwca 2022 r. wystosowując do właściwych miejscowo organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej pismo z zapytaniem, czy wjazd i pobyt skarżącej cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona skarżąca w dniu 25 lipca 2022 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zaś skargę na przewlekłość i bezczynność wywiodła (data wpływu do organu) – 17 sierpnia 2022 r. W dniu 30 września 2022 r. organ decyzją SOC-PCII.6151.1.711.2022.PŚJ, po rozpatrzeniu wniosku, udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 30 września 2025 roku. Organ zatem w opisanych okolicznościach sprawy (o czym orzeczono w pkt. I sentencji) procedował przewlekle, przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych oraz pozostawał bezczynny na dzień wniesienia skargi, nie załatwił bowiem sprawy z zachowaniem ustawowego terminu, nawet odliczając czas przewidziany dla dokonania czynności procesowych związanych z oczekiwaniem na odpowiedź innych organów co do osoby cudzoziemki. Sąd uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość oraz bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie można uznać by opóźnienie w załatwianiu sprawy było znaczne. Trzeba bowiem zważyć, że odliczając czas ustawowych (kodeksowych) 2 miesięcy na załatwienie sprawy oraz okres oczekiwania na odpowiedź od organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej, okres zwłoki organu w procedowaniu wyniósł około 5 miesięcy. Uwzględniając dodatkowo obiektywny, niezależny od organu czynnik masowego napływu wniosków cudzoziemców oraz trwające jeszcze w pierwszym półroczu warunki pandemiczne COVID-19 - okres opieszałości nie jest nadmierny. Wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania decyzji z dnia 30 września 2022 r. zezwalającej stronie skarżącej na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku). Na mocy § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). Wobec stwierdzenia, że przewlekłość oraz bezczynność nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.