IV SAB/Wr 87/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza Gminy T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 8 marca 2018 r. w zakresie dotyczącym miesięcznego kosztu zatrudnienia osób sprzątających; II. umarza postępowanie w zakresie bezczynności w pozostałej części; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; V. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych. Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. R. O. (dalej: strona, skarżący) zwrócił się do Burmistrza Gminy T. za pomocą platformy ePUAP o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na następujące pytania: 1. Czy tut. Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 2. Czy tut. Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywane jest sprzątanie tut. Urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Wnioskodawca zastrzegł przy tym, aby odpowiedź na powyższe pytania została mu przesłana na wskazany przez niego adres e-mail. Wobec braku odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu – [...] kwietnia 2018 r.) skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność ww. podmiotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., zarzucając przy tym organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500 zł, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 ust. 4 p.p.s.a.), 6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2018 r. wystąpił do Burmistrza Gminy T. za pomocą platformy ePUAP z ww. wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, który został prawidłowo doręczony ww. podmiotowi jeszcze tego samego dnia. Na potwierdzenie powyższej okoliczności, skarżący przedłożył m.in. wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że doręczenie tą drogą wniosku organowi należało uznać za skuteczne oraz że żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś organ jako podmiot sektora finansów publicznych (organ administracji publicznej) był zobowiązany do jej udzielenia w przewidzianym do tego terminie, czego jednak nie uczynił, pozostając bezczynnym w tym zakresie. Ponadto podkreślono, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postepowania. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). W sprawie niniejszej ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Niekwestionowane jest, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a Burmistrz Gminy T., jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia w myśl przepisów o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] marca 2018 r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje zawarte w pkt 1 i 2 wniosku udzielone zostały dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Bezsprzecznie zatem organ przekroczył termin do udostępnienia wnioskowanej informacji. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego w zakresie jego pkt. 1 i 2 rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowoadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II wyroku. We wspomnianym piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ zobowiązany odnośnie pkt. 3 wniosku stwierdził, że informacją publiczną są niewątpliwie koszty zatrudnienia pracowników sprawujących funkcje publiczne. Wobec tego wskazano, że w przypadku pracowników, którzy nie sprawują funkcji publicznych lecz pomocnicze (obsługa), informacja o ich wynagrodzeniu podlega ochronie prawnej jako dobra osobiste. Przypomniano, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ze stanowiskiem powyższym, zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób się zgodzić. Żądana przez skarżącego informacja określona w pkt. 3 wniosku, dotycząca wysokości miesięcznego kosztu zatrudnienia osób sprzątających zatrudnionych w firmie sprzątającej, z usług której korzysta podmiot publiczny, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym kontekście należy zauważyć, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości kosztów zatrudnienia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega w takim przypadku na ujawnieniu wysokości miesięcznego kosztu zatrudnienia bez podawania imion i nazwisk pracowników, do czego zobowiązano Burmistrza w pkt. I wyroku. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi do Sądu udzielił żądanej informacji publicznej. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, umarzając postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność w niniejszym przypadku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże naruszenie to nie było znaczne i nie przekroczyło maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa (pkt IV wyroku). O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu zwrot wpisu w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości w kwocie 100 zł. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (§ 2). Wyjątek od powyższej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zatem w stanie prawnym uznanie, że zaistniał uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części nie jest uzależnione od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Ustalenie, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że nakład pracy pełnomocnika był niewielki. Skarga została opracowana w sposób uniwersalny, bez specyfikacji dotyczącej sprawy (poza wskazaniem organu) co umożliwia składanie kolejnych skarg bez dodatkowego nakładu pracy (jak wynika z bazy CBOSA skarżący złożył ponad [...] skarg na bezczynność). Z urzędu jest wiadomo, że skarżący reprezentowany przez tego samego pełnomocnika, wywiódł wiele skarg na bezczynność organów związaną z udostępnianiem informacji publicznej. Tym samym zasadne stało się zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 100 zł (art. 206 p.p.s.a.).