IV SAB/Wr 87/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 września 2022 r. I. zobowiązuje Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. w T. do załatwienia pkt 6 i pkt 7 wniosku o informację publiczną z dnia 13 września 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. w T. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) zwrócił się pismem z dnia 13 września 2022 r. do Prezesa Zarządu G. sp. z o.o. w T. (dalej jako organ lub Spółka) o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Proszę o udostępnienie umów cywilno-prawnych zawartych przez Państwa spółkę po dniu 31.07.2022 r. 2. Proszę o udostępnienie rachunków za wykonane usługi przedłożonych o okresie 02.03.2021-28.01.2022 oraz po dacie 31.07.2022 przez panią M. Ł. zgodnie z § 3 ust. 3 Umowy o świadczenie usług menadżerskich z dnia 2.03.2021 r. 3. Czy pani M. Ł. zawierała z Państwa spółką aneksy do Umowy o świadczenie usług menedżerskich w dn. 2.03.2021? Jeżeli tak, to proszę o ich udostępnienie. 4. Proszę o udostępnienie rachunków za wykonane usługi przedłożonych w okresie 01.01.2021-30.06.2022 przez panią M. S. zgodnie z zawartą przez nią Umową o świadczenie usług menedżerskich. 5. Proszę o udostępnienie faktur wystawionych po dn. 01.01.2022 r. na Państwa spółkę przez firmę U. sp. z o.o. 6. Na udostępnionych mi w dniu 29.08.2022 r. rachunkach wystawionych przez panią M. Ł. za wykonane przez nią usługi menedżerskie (5 szt.) nie ma wskazanych dat ich wystawienia ani dat ich wpływu do Państwa spółki. Proszę zatem o wskazanie z jakich dat są poszczególne rachunki oraz w jakich datach wpłynęły one do Państwa spółki. 7.Proszę o udostępnienie mi umów zleceń zawartych z Państwem w dniach 01.03. 2022 r., 01.04.2022 r., 01.05.2022 r., 01.06.2022 r. oraz 01.07.2022 r. przez panią M. Ł. Istnienie takich umów wynika wprost z udostępnionych mi rachunków wystawionych na Państwa spółkę przez panią M. Ł.". W piśmie z dnia 27 września 2022 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwała go do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że rozpatrzenie złożonego wniosku nastąpi po udzieleniu odpowiedzi na ww. wezwanie lub po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego na odpowiedź, oraz w terminie określonym przepisem art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), tj. w terminie do dnia 13 listopada 2022 r. W piśmie z dnia 29 września 2022 r. wnioskodawca oświadczył, że w jego przekonaniu żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, w szczególności odnośnie pkt 6 i pkt 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W swojej argumentacji wskazał, że złożony wniosek dotyczył danych oraz dokumentów związanych ze sposobem i zasadnością wydatkowania i gospodarowaniem środkami publicznymi przez spółkę komunalną, której w 100 % udziałowcem jest Gmina Trzebnica Dodatkowo podniósł, że o żądane informacje wystąpił jako radny Rady Miejskiej w Trzebnicy, co samo w sobie - według wnioskodawcy - uzasadnia udostępnienie żądanych informacji. Pismem z dnia 14 listopada 2022 r. organ udostępnił wnioskodawcy informacje określone w pkt 1-5 wniosku z dnia 13 września 2022 r. Odnośnie natomiast pkt 6 wniosku wskazano, że wyjaśnienia treści udostępnionych wcześniej dokumentów nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie są objęte obowiązywaniem u.d.i.p. Odnośnie pkt 7 wniosku podano, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, ponieważ są to dokumenty wewnętrzne. Dokumenty te nie stanowią umów i nie są podpisane przez stronę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Spółce bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 13 września 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych w jego pkt 6 i pkt 7 oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podkreślił, że informacje, o które wystąpił stanowią informacje o działalności spółki komunalnej, która gospodaruje mieniem komunalnym. Zaznaczył, że jego pytanie w pkt 6 wniosku nie dotyczyło wyjaśnienia treści dokumentów, jak wskazał organ, lecz dat wystawienia i wpływu rachunków do siedziby Spółki, które to rachunki Spółka opłaciła. Wydatkowano więc publiczne pieniądze. Odnośnie pkt 7 podniósł, że umowy zlecenia, o które wystąpił nie są dokumentami wewnętrznymi, jak twierdzi organ bowiem dotyczą wydatkowania pieniędzy publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Według organu skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, czego wyrazem jest wielość wniosków o udzielenie informacji publicznej kierowanych do organu. W odpowiedzi na wniosek wyjaśniono skarżącemu, że wszystkie informacje na temat udostępnianych rachunków zawarte są w ich treści, a wyjaśnienia treści udostępnionych dokumentów nie stanowią informacji publicznej. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na stawiane pytania dotyczące wystawienia i wpływu rachunków. Ponadto skarżący zarzuca organ wnioskami o informacje, które już posiada (umowa o świadczenie usług menedżerskich zawarta z Prezesem Zarządu, która jest podstawą wypłaty wynagrodzenia Prezesa Zarządu). Odnośnie żądania udostępnienia zleceń do rachunków skarżący jest informowany, że zlecenia, których żąda nie są umowami ponieważ nie zawierają podpisów stron i stanowią wyłącznie dokumenty wewnętrzne. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2023 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał swoją skargę w całości. Podkreślił, że jego żądanie zawarte w pkt 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej było sprecyzowane i czytelnie, tj. wezwał organ do wskazania dat poszczególnych rachunków oraz dat, w jakich wpłynęły do Spółki i jest dla niego niezrozumiałe, że Prezes Spółki nie dysponuje wiedzą na ten temat. Za niezasadne uznał tłumaczenia organu, że podstawą wypłaty wynagrodzenia Prezesa Zarządu jest wyłącznie posiadana przez skarżącego umowa o świadczenie usług menedżerskich skoro z załączonych do skargi rachunków wynika jednoznacznie, że są one wystawiane na podstawie zawartych co miesiąc umów zleceń. Za nieprawdziwe skarżący uznał odpowiedzi organu odnośnie pkt 7 wniosku, że żądane dokumenty nie są umowami ponieważ nie zawierają podpisów stron, co potwierdza, że są dokumentami wewnętrznymi. Jak wskazał, na przedłożonych przez niego umowach zlecenia z dnia 2 marca 2021 r. i 1 października 2021 r. wskazano osoby reprezentujące strony, ponadto uwidocznione są części podpisów i dane osób podpisujących te umowy. Nie sposób też uznać argumentów organu, że dokumenty te są dokumentami wewnętrznymi i nie podlegają udostępnieniu skoro wcześniej obie ww. umowy z 2021r. zostały skarżącemu udostępnione. Według skarżącego umowa o świadczenie usług menedżerskich nie może być jedynym dokumentem podlegającym udostępnieniu skoro organ zawiera jeszcze inne umowy zlecenia, na podstawie których wypłacane jest comiesięczne wynagrodzenie Prezesa Zarządu Spółki. Wgląd w te dokumenty pozwoli stwierdzić, czy działania osób odpowiedzialnych za finanse Spółki są w pełni transparentne i nie budzą wątpliwości prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Prezes Zarządu G. sp. z o.o., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p), jak również, iż żądana informacja, dotycząca udostępnienia dokumentów finansowych (umów cywilnoprawnych i faktur), stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami fakt, że adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 14 listopada 2022 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że wspomniane pismo, będące reakcją organu na przedmiotowy wniosek, nie stanowi wyczerpującego udzielenia odpowiedzi na pytania objęte pkt 6 i pkt 7 wniosku. Nie może bowiem o braku bezczynności w załatwieniu sprawy o udostępnienie informacji publicznej przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności. Nie można przy tym zgodzić się z organem względem podniesionego argumentu o wewnętrznym charakterze zawnioskowanych danych. Pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15, oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18). Co więcej, organ z jednej strony powołuje się na wewnętrzny charakter wnioskowanych informacji i odmawia udostępnienia żądanych umów podczas gdy wcześniej udostępnił skarżącemu dwie umowy z 2021 r. Skoro z załączonych do skargi rachunków wynika, że podstawą wynagrodzenia Prezesa Zarządu Spółki nie jest jedynie posiadana już przez skarżącego umowa o świadczenie usług menedżerskich ale inne umowy zlecenia to i te umowy podlegają udostępnieniu. Dodatkowo organ też sprzecznie wskazuje, że żądane przez skarżącego dokumenty nie są umowami ponieważ nie zawierają podpisów stron, gdy tymczasem na udostępnionych skarżącemu wcześniej umowach z 2021 r. zanonimizowano część podpisów i dane osób je podpisujących. W niniejszej zaś sprawie wnioskiem strony zostały objęte konkretne i obiektywne fakty (podanie dat wystawionych rachunków i dat ich wpływu do Spółki, udostępnienie umów wynikających wprost z udostępnionych skarżącemu rachunków), które posiadały obiektywny walor informacyjny o danych stanowiących niewątpliwie informacje publiczne. W takiej zaś sytuacji prymat należało dać zasadzie jawności, wynikającej z art. 61 ust. 1 Konstytucji, albowiem majątek wspólnoty samorządowej, choć oczywiście może być obiektem wewnętrznych analiz służących dalszym planom związanym z jego zarządzaniem, winien być przede wszystkim transparentny. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z dnia 13 września 2022 r. w jego pkt 6 i pkt 7, gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny prawem przewidziany sposób. Dlatego też należało zobowiązać organ do załatwienia pkt 6 i pkt 7 wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącego, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 13 września 2022 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł) podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 u.p.p.s.a.