IV SAB/Wr 87/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Burmistrza Miasta Kamienna Góra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 grudnia 2023 r. I. umarza postępowanie w sprawie wniosku skarżącego S.S. z dnia 13 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta Kamienna Góra dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta Kamienna Góra na rzecz skarżącego S.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. S. (dalej: skarżący) w dniu 11 stycznia 2024 r. złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Kamienna Góra (dalej też: organ, Burmistrz) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o co wystąpił w dniu 13 grudnia 2023 r. wnioskiem z tej samej daty. Wnioskiem tym skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: – dokładnego wskazania terminu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o której pisze RIO w opinii budżetu na 2023 r.; – kwoty (wysokości środków finansowych) wykorzystanej z subwencji niezgodnie z przeznaczeniem; – ksero wyciągów bankowych potwierdzających wykorzystanie ww. środków finansowych (zapisy na koncie bankowym – wyciąg ksiąg rachunkowych potwierdzające wykorzystanie subwencji niezgodnie z jej przeznaczeniem w grudniu 2022 r. ) Jak sposób i formę udostępnienia informacji wskazał: dokumenty z załącznikami do odbioru osobistego w biurze Rady Miasta Kamienna Góra. W skardze na bezczynność organu (wniesionej w dniu 11 stycznia 2024 r.) skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 13 grudnia 2023 r. w określonym terminie ani do dnia wniesienia skargi. Wniósł o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 13 grudnia 2023 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że Komisja Rewizyjna publikując opinię o przedłożonym przez Burmistrza sprawozdaniu z wykonania budżetu miasta Kamienna Góra wskazała naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez Burmistrza poprzez wykorzystanie subwencji oświatowej na poczet spłaty zobowiązań miasta Kamienna Góra. Wobec powyższego Komisja Rewizyjna, której skarżący jest członkiem, złożyła wniosek do rzecznika dyscypliny finansów we Wrocławiu o ukaranie w związku z zaistniałą sytuacją. Wniosek ten został zwrócony celem uzupełnienia danych. O dane te Komisja Rewizyjna zwróciła do Burmistrza, który na wniosek ten nie odpowiedział. Wobec tego skarżący zwrócił się o udostepnienie tych danych w trybie informacji ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem z dnia 13 grudnia 2023 r. Organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wobec tego pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postepowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący jest radnym Rady Miasta Kamienna Góra. Wskazał, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a w takim zakresie, w jakim było to możliwe (choćby ze względu na ich istnienie) zostały skarżącemu już przekazane także w trybie dostępu radnych do informacji w związku z pełnionym mandatem. Organ ocenił ponadto wniosek skarżącego pod kątem nadużycia prawa do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że w odniesieniu do żądania skarżącego zawartego w tiret pierwsze wniosku – dokument nie istnieje. Opinia RIO do budżetu za 2023 r. wydana zostanie dopiero w 2024 r. Kwoty (wysokości środków finansowych) wykorzystanej subwencji niezgodnie z przeznaczeniem zostały przekazane radnym, w tym skarżącemu w piśmie FB.3034.01.2023 (z 17.04.2023 r.). Natomiast wydruki z rachunków bankowych i operacji księgowych zostały wydane skarżącemu w związku z uprawnieniami radnego za pismem z 16 stycznia 2024 r. Burmistrz w konsekwencji stwierdził, że skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę pismem z dnia 14 lutego 2024 r. argumentując, ze pismo skierowane do Rady Miasta z dnia 17 kwietnia 2023 r. wpłynęło dopiero w dniu 10 maja 2023 r. Na wezwanie Sądu organ pismem procesowym z 5 marca 2024 r. poinformował, że odpowiedź organu z dnia 16 stycznia 2024 r. na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zostało doręczone skarżącemu osobiście w dniu w dniu 16 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie kontroli sądu zaskarżeniu poddana została bezczynność Burmistrza w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy. Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Sąd w składzie orzekającym podziela prezentowany w Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) pogląd, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 , CBOSA). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 , CBOSA). Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych reguluje trzy sposoby załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożony został wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w u.d.i.p., albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ informuje o tym autora wniosku zwykłym pismem. Kierując się wskazanymi przepisami i ich wykładnią, to w toku oceny zasadności skargi w sprawach bezczynności w dostępie do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy żądane w tym wniosku informacje miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Bezsporne jest tez, że organ udzielił odpowiedzi skarżącemu na wniosek z dnia 13 grudnia 2023 r. po wniesieniu skargi na bezczynności. Z informacji organu wynika, że pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. (doręczonym skarżącemu w tym samym dniu osobiście przez pracownika urzędu miasta) udzielił odpowiedzi na wszystkie zagadnienia wskazane we wniosku. W zakresie tiret pierwsze wskazał, że żądany dokument nie istnieje, ponieważ RIO nie dokonało jeszcze oceny budżetu za 2023 r. W zakresie tiret drugie wniosku skarżącego – organ odpowiedział skarżącemu jako radnemu w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr FB.3034.01.23. natomiast w zakresie tiret trzecie wniosku skarżącego Burmistrz przekazał żądane wydruki i kopie dokumentów dołączając je do odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2024 r. Oceniając okoliczności sprawy w kontekście bezczynności organu w udostepnieniu informacji publicznej, której skarżący domagał się wnioskiem z dnia 13 grudnia 2023 r., Sąd uznał, że pismo organu z dnia 16 stycznia 2024 r. w pełni realizuje żądanie wniosku. Skarżący potwierdził otrzymanie pisma z dnia 17 kwietnia 2023 r. (w dniu 10 maja 2023 r.) i nie kwestionował udzielnej informacji i jej zakresu. Kwestionował jedynie termin jej doręczenia – tj. po dacie wyznaczonej przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych do uzupełnienia wniosku Komisji Rewizyjnej (której skarżący jest członkiem) o ukaranie Burmistrza. Nie jest to okoliczność, która może odnieść skutek prawny, wpływać na ocenę realizacji obowiązku w zakresie treści informacji publicznej i jej adekwatności względem żądania skarżącego o udostepnienie informacji ujętej w tiret drugie. Niewątpliwie jednak organ przekroczył termin udzielenia informacji publicznej wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie skorzystał też, o ile zaistniałyby do tego powody, z instytucji uregulowanej w ust. 2 tego przepisu. Sad uznał zatem, ze Burmistrz był bezczynny w wyznaczonym ustawowo terminie nie rozpoznając wniosku skarżącego. Sąd uwzględnił w sprawie, że wniosek skarżącego został rozpoznany po wniesieniu skargi na bezczynności w sposób odpowiadający prawu. Z tych względów Sąd na podstawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt. I sentencji wyroku) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 13 grudnia 2023 r – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak np. wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, CBOSA). Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji, zwłaszcza ze skarżący dysponował częścia informacji udzieloną mu wcześniej w innym trybie procesowym. Działanie organu nie wskazuje zatem na celowe ignorowanie lub też lekceważenie swych obowiązków. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego złożył się wpis od skargi w kwocie 100 zł.