IV SAB/Wr 875/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Y. T. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 1 lipca 2019r. , II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość postępowania , o której mowa w pkt I wyroku , miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organ do załatwienia wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku , IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2300 ( słownie: dwa tysiące trzysta ) złotych , V. oddala dalej idącą skargę, VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y. T. (dalej: strona, skarżąca ) z dnia 1 lipca 2019 r. ( data wpływu: 4 września 2018 r.) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) , o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę . Organ pismem z dnia 1 lipca 2019r. zawiadomił stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień1 stycznia 2020r. Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. ( data wpływu: 23 sierpnia 2020r.) strona złożyła ponaglenie . W dniu 19 października 2020 r. strona złożyła drugie ponaglenie z dnia 14 października 2020 r. Pełnomocnik strony zwrócił się do organu pismem z dnia 10 maja 2021 r. o informacje o stanie sprawy, zaś w dniu 5 lipca złożył kolejne ponaglenie z dnia 28 czerwca 2021r. Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. (data wpływu: 28 lipca 2021 r.) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi . Pismem z dnia 4 sierpnia 2021 r. Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństw państwa. Kolejnym pismem z dnia 15 września 2021 r. organ zawiadomił stronE o przewidywanym terminie zakończenia postepowania na dzień 15 października 2021r. i wezwał skarżącą do uzupełnienia wskazanych dokumentów . Strona pismem z dnia 20 września 2021r. ( data wpływu: 22 września 2021r. ) dołączyła żądane przez organ dokumenty. W dniu 25 października 2021r. organ wydał decyzję nr SOC-LPI.6151.1.10104.2019.PR/MS uwzględniającą przedmiotowy wniosek i odstąpił od jej uzasadnienia. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 1lipca 2019 r. oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania , a to :art. 6 , art.7, art. 8 , art.9, art.10, art. 12 , art. 35, art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.). Skarżący wniósł o : 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości , 2. stwierdzenie ,że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy , 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10000zł na podstawie art. 154 §6 p.p.s.a. , W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła , że organ pomimo posiadania kompletu dokumentów nie wydał decyzji w sprawie i nie podał terminu jej wydania , nie odpowiadał też na pisma kierowane do niego . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, informując jednocześnie, że w sprawie została wydana decyzja z dnia 25 października 2021r. Organ podniósł ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Przyznanie zaś skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 , poz. 2325 ze zm .) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Z kolei w związku z wyartykułowanym pod adresem organu zarzutem przewlekłości wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. A zatem o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia zarówno z bezczynnością , jaki i przewlekłością prowadzenia postępowania przez organ .. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 1 lipca 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad dwa lata nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 4 sierpnia 2021 r. , kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było wystąpienie do służb o udzielenie informacji o skarżącej . Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 2 latach od jego wpłynięcia. Ponadto Wojewoda – poza pismem z dnia 15 września 2021r. - nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt sprawy nie wynika również, że czy złożone przez skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny i przewlekle prowadził postępowanie , naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez ponad 2 – letni okres aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej , a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji z dnia 25 października 2021r. , uwzględniającej żądanie skarżącej, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku . Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i z tego względu oddalił dalej idącą skargę ( pkt V sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Reasumując powyższe stwierdzić trzeba, że pod adresem organu należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności i przewlekłości ,a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako zasadne. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). .