IV SAB/Wr 88/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Pismem z dnia 4 kwietnia 2017r. Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie rozpoznania jego zażalenia z dnia 9 sierpnia 2016r. na postanowienie Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji z dnia 29 stycznia 2016r., Nr [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, a utrzymane przez organ nowym postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r., Nr [...] o odmowie uzupełnienia postanowienia w trybie art 111 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 17 lutego 2017r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia Jego zażalenia z dnia 9 sierpnia 2016r., powołując postanowienie z dnia 23 lutego 2017r., Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w dniu 9 sierpnia 2016r. wniósł w terminie za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - Dział Dodatków Mieszkaniowych we W. skargę o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. decyzji organu I instancji z dnia 21 czerwca 2016r., Nr [...] orzekającej o wstrzymaniu od dnia 1 czerwca 2016 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego decyzją z dnia 4 marca 2016r., Nr [...] do czasu uregulowania zaległości, które powstały w okresie obowiązywania w/w decyzji. Tego samego dnia, tj.9 sierpnia 2016r. wniósł także zażalenie na w/w postanowienie Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu z dnia 29 stycznia 2016r., Nr [...] orzekającej odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego, dodając przy tym, że zażalenie wnosi w terminie, bowiem 8 sierpnia 2016 r. doręczono Mu postanowienie organu z dnia 28 lipca 2016 r. o nr [...] o odmowie uzupełnienia postanowienia w trybie art. 111 k.p.a. Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z art. 235 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. i 7 k.p.a. organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa stoją na straży praworządności oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, zobowiązane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia skargi w najbardziej ekonomicznym trybie. Organ administracyjny ani strona postępowania nie mają w tym względzie nic do powiedzenia i nie mogą decydować za ustawę, która definiuje kategorycznie o pierwszeństwie postępowania instancyjnego nad nadzwyczajnym, więc wezwania kolegium, którymi to zwróciło się do Niego o wyjaśnienie wątpliwości są – zdaniem skarżącego, nadużyciem prawa i nie mają mocy wiążącej w przysługującym stronie postępowaniu instancyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę nie godząc się z zarzutem skarżącego, że pozostaje w bezczynności, co do rozpatrzenia Jego zażalenia z dnia 9 sierpnia 2016r. na opisane wyżej postanowienie Prezydenta W., wyjaśniło, co następuje: Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2016r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium uchyliło postanowienie Prezydenta W. z dnia 8 marca 2016r., Nr [...] - odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 stycznia 2016r., Nr [...] o odmowie przyznania Z. R. dodatku mieszkaniowego. Podaniem z dnia 22 czerwca 2016r. skarżący wniósł o uzupełnienie w/w postanowienia Kolegium z dnia 25 kwietnia 2016 r. , Nr [...] o, cyt.: 1) dodatkowe rozstrzygnięcie "w przedmiocie [...] Podstawy wznowienia - art. 145 k.p.a. [...] dopuszczalności wznowienia postępowania z urzędu [...] - art. 147 k.p.a. [...] dochowanie terminu i właściwość organu rozstrzygającego o wznowieniu postępowania - art. 148 i 150 § 2 k.p.a.", 2) dodatkowe pouczenie "co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego". Kolegium postanowieniem z dnia 4 lipca 2016r., Nr [...] odmówiło uzupełnienia postanowienia z dnia 25 kwietnia 2016r., Nr [...] co do rozstrzygnięcia i co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Organ I instancji postanowieniem z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., Nr [...], odmawiającą przyznania Z. R. dodatku mieszkaniowego. Z. R. podaniem z dnia 22 lipca 2016 r. zwrócił się do : 1) Kolegium - o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.; 2) Prezydenta W. - o uzupełnienie postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]co do rozstrzygnięcia i co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Organ I instancji postanowieniem z dnia 28 lipca 2016 r., Nr [...]),odmówił uzupełnienia swego postanowienia z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...] co do rozstrzygnięcia i co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Kolegium, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2016r., [...] stwierdziło nieważność własnego w/w postanowienia z dnia 25 kwietnia 2016r., Nr [...]. Następnie Kolegium, postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016r., Nr [...], stwierdziło nieważność postanowienia organu I instancji z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...]. Z. R., podaniem z dnia 9 sierpnia 2016 r., zatytułowanym "Zażalenie", które do Kolegium wpłynęło dnia 12 sierpnia 2016 r., wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...] i uzupełnienie "doręczonego mi w dniu 19 lipca 2016 r." postanowienia co do rozstrzygnięcia i co do prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Pismem z dnia 23 sierpnia 2016r. Z. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na postanowienie Kolegium z dnia 25 kwietnia 2016 r. , Nr [...] Kolejnym podaniem z dnia 26 września 2016 r., skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Kolegium, mając na uwadze powyższe, stosownie do art. 64 § 2, w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 30 września 2016 r., Nr [...], doręczonym dnia 17 października 2016 r., zwróciło się do Z. R. o sprecyzowanie żądania sformułowanego w podaniu z dnia 9 sierpnia 2016 r., poprzez wskazanie, w jakim trybie zostało ono wniesione (na jakiej podstawie prawnej), a w szczególności, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...], tj. zwyczajny środek zaskarżenia, czy ponowienie żądania o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...], zawartego w podaniu z dnia 22 lipca 2016r. i rozpatrzonego już przez Kolegium. Kolegium, postanowieniem z dnia 18 października 2016r., Nr [...], utrzymało w mocy postanowienie z dnia 9 sierpnia 2016 r., Nr [...]. Z. R., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium z dnia 30 września 2016r., Nr [...], skierował do Kolegium podanie z dnia 19 października 2016 r., którym wezwał - w trybie art. 37 § 1 k.p.a. - do usunięcia naruszenia prawa, w związku z nierozpatrzeniem Jego zażalenia z dnia 9 sierpnia 2016 r. na postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Kolegium, postanowieniem z dnia 26 października 2016r., Nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe. Następnie Kolegium po rozpatrzeniu wezwania Z. R. z dnia 19 października 2016r. do usunięcia naruszenia prawa, które polegać miałoby na nierozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...], postanowieniem z dnia 7 listopada 2016r., Nr [...] doręczonym skarżącemu dnia 12 grudnia 2016r., umorzyło postępowanie wszczęte powyższym wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa. W postanowieniu tym wskazano, m.in., że "że nie można stwierdzić, iż Kolegium pozostaje w bezczynności, gdyż, po rozpatrzeniu zażalenia Z. R. na postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r. ([...]), postanowieniem z dnia 26 października 2016 r. ([...]), umorzyło postępowanie zażaleniowe, działając na podstawie art. 144, w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W wyniku tego działania zaprzestał istnieć przedmiot przedmiotowego wezwania, którym jest niezałatwienie ww. sprawy przez Kolegium w terminie. Postępowanie w ww. przedmiocie przed Kolegium już się zakończyło". Z. R., podaniem z dnia 17 lutego 2017 r., m.in., ponownie wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu przez Kolegium zażalenia Z. R.z dnia 9 sierpnia 2016 r. na postanowienie organu I instancji z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Kolegium, po zapoznaniu się z powyższym wezwaniem Z. R. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu zażalenia W/w z dnia 9 sierpnia 2016r. na postanowienie organu I instancji z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...], postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., Nr [...] umorzyło postępowanie wszczęte owym wezwaniem. W postanowieniu tym wskazano m.innymi, że wbrew twierdzeniem Z. R., Kolegium rozpatrzyło już wniesione przez niego zażalenie na postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm.) - kontrola ta obejmuje również bezczynność organu w zakresie prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 ustawy. Rozpoznając merytorycznie skargę wskazać należy, że przyjęte zostało, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. T. Woś, M. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd.Prawnicze "Lexis-Nexis",W-a 2005, str. 86). Wniesienie skargi na milczenie jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (por.J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. Lexis-Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Podkreślić przy tym również należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd uwzględnia skargę na bezczynność organu w zakresie prowadzenia postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się więc do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce. W sytuacji zatem, tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, gdy Sąd uzna skargę za uzasadnioną, może zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, jeśli organ ten nie uczynił tego mimo obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Istotne jest przy tym, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji, wojewódzki sąd administracyjny orzeka biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wydawania orzeczenia. Aby zatem ocenić czy skarżony przez Z. R. organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. pozostaje w bezczynności, istotne jest - a na co Sąd zwrócił wyżej uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu pismem z dnia 4 kwietnia 2017r. jest zarzucana w/w Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu bezczynność w przedmiocie rozpoznania zażalenia skarżącego z dnia 9 sierpnia 2016r. wniesionego za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – Dział Dodatków Mieszkaniowych we W. na postanowienie Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2016r. , Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 29 stycznia 2016r., Nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Istotą zatem sprawy jest rozstrzygniecie kwestii, czy organ pozostaje w bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce w dacie wniesienia skargi, czyli w dniu 4 kwietnia 2017 r. Analiza akt pod wskazanym wyżej kątem pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż Kolegium jest bezczynne. Bezczynność ma bowiem miejsce jedynie w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a takich działań nie podjął. W niniejszej zaś sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Z akt sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. - wbrew zarzutom skarżącego, rozpatrzyło opisane wyżej zażalenie z dnia 9 sierpnia 2016r., wydając w dniu 26 października 2016r., czyli jeszcze przed wniesieniem niniejszej skargi postanowienie Nr [...], w którym powołując się na przepis art.144 w związku z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło mając na uwadze stan prawny na dzień orzekania tj. na dzień 26 października 2016 r., że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 1 lipca 2016 r. zostało już wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem Kolegium, postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie swe z dnia 9 sierpnia 2016 r. Nr [...], którym stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta W. z dnia 1 lipca 2016 r. Nr [...]. Skoro zakwestionowany akt został już ostatecznie wyeliminowany z obrotu prawnego, na skutek rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie jego nieważności, to oznacza zdaniem Kolegium, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe, a tym samym, należało orzec, jak na wstępie, czyli umorzyć postępowanie zażaleniowe. Istotne jest przy tym także i to, że opisane wyżej postanowienie Kolegium z dnia 26 października 2016r. doręczone zostało skarżącemu, jeszcze przed wniesieniem do Sądu przedmiotowej skargi. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach sprawy dowodzie "Potwierdzenie odbioru" , z którego jednoznacznie wynika, że miało to miejsce w dniu 15 listopada 2016r., co potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że niezasadny jest podnoszony przez skarżącego zarzut bezczynności SKO we W., z tej to przede wszystkim przyczyny, iż Kolegium – w ocenie Sądu, w terminie określonym do rozpatrzenia sprawy, wydając opisane wyżej postanowienie z dnia 26 października 2016r. - załatwiło ją w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, termin do rozpatrzenia przez Kolegium wniesionego przez skarżącego opisanego wyżej zażalenia z dnia 9 sierpnia 2016r. rozpoczął swój bieg w istocie dopiero od 25 października 206r., czyli po upływie 7 dni od otrzymania przez skarżącego wezwania Kolegium z dnia 30 września 2016r., Nr [...] – a co miało miejsce w dniu 17 października 2016r. , o sprecyzowanie przez skarżącego żądania, poprzez wskazanie, w jakim trybie zostało owo zażalenie wniesione (na jakiej podstawie prawnej), a w szczególności, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie z dnia 1 lipca 2016r., Nr [...], tj. zwyczajny środek zaskarżenia, czy ponowienie żądania o stwierdzenie nieważności, zawartego w podaniu z dnia 22 lipca 2016r. i rozpatrzonego już przez Kolegium w dniu 9 sierpnia 2016r. postanowieniem Nr [...]. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, akta sprawy potwierdzają, że niniejsza sprawa wszczęta zażaleniem skarżącego z dnia 9 sierpnia 2016r. załatwiona została przez Kolegium wydanym w dniu 26 października 2016r. w/w postanowieniem, czyli postanowieniem wydanym niewątpliwie przed wniesieniem przez skarżącego skargi z dnia 4 kwietnia 2017r. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, by Kolegium pozostawało w bezczynności w sprawie opisanego wyżej zażalenia skarżącego z dna 9 sierpnia 2016r., skoro z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle tego co powiedziano wyżej, brak jest jakichkolwiek podstaw do postawienia Kolegium zarzutu bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia skarżącego z dnia 9 sierpnia 2016r. Zgodzić się przy tym także należy z twierdzeniem Kolegium, że wydanie przez tenże organ rozstrzygnięcia, które nie spełnia oczekiwań skarżącego nie świadczy o bezczynności tegoż organu. Z powyższych względów nie mógł być pozytywnie rozpoznany wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec o wymierzeniu grzywny tylko w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność prowadzenia postępowania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdy nadto zgodnie z art.119 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd może rozpoznać skargę w takim trybie. Natomiast Sąd nie widział podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego wskazanego w art. 115 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem celem jego jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W niniejszym postępowaniu okoliczności faktyczne wynikały z akt administracyjnych sprawy i nie wymagały wyjaśnienia, a ich ocena prawna należała do Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej.